中国历代行政区划的变迁 作者:周振鹤


第二节 郡县二级制向州郡县三级制的转化



  (1)秦汉时期的郡县二级制

  秦代的基层政区是县,在少数民族地区的县则称道。县以上设郡,为纯粹的郡县二级制。秦始皇二十六年分天下为36郡,加上内史——首都周围的特区,一共是37个郡级政区。后来郡数有所增加,一方面是开胡越之地,扩大疆域,设置新郡;另一方面是将内地一些郡一分为二,因此秦代总郡数增至48郡(不包括内史)。秦县数目没有文献记载,推测总数在1000个左右。平均起来,每郡约统20来个县。这样的层级和管理幅度都是比较合理的。

  西汉建立以后,郡级政区大量增加,其原因有三方面:一是把秦郡划小,或一分为二,或一分为三。譬如把秦内史分成京兆尹、左冯翊〔ping yi平亿〕、右扶风三部分。二是分割,削减王国领域,譬如景帝把梁国(约相当今河南东部、山东西部与安徽西北角)一分为五。三是汉武帝以后扩大疆域,增设20来个新郡。因此西汉末年的郡国总数增至103个,共统辖1587个县级政区,平均每个郡国的管理幅度为15个县,也算适宜。

  但对中央政府而言,直接管理百来个郡,幅度却是太大了。因此汉武帝在郡级政区之上设立了14部,作为监察区。首都附近诸郡由司隶校尉部所辖,其他郡国则分属13个刺史部。每部设刺史一人,按六条规定检察地方长官的行为,但不管理地方行政事务。刺史的品秩只有六百石,而郡太守的品秩为二千石,这种以小官监察大官的制度行之颇为有效,郡太守大都能克尽厥职,奉公守法,以至汉宣帝发出“与吾共此(指天下)者,其唯良二千石乎!”(《汉书·循吏传》)

  研究古代史的学者多交口称赞西汉的吏治,认为此时中央集权和地方分权的关系处理得比较得当。但是这种体制从统治者的角度看来也有它的缺陷。在地方多事之秋,由于郡境过小,以一郡之权力和能力无法进行治理,譬如发生跨郡的农民起义,郡太守即束手无策。因此在郡以上再设置一级政区的需要,一直隐然存在。

  西汉的13刺史部,有11部是以《尚书·禹贡》和《周礼》的九州予以调整后命名,所以通称十三州。西汉末年,州刺史曾两度改称州牧,这是借用《尚书·尧典》十二州牧的旧名,以示尊崇,品秩也升至二千石。但这种做法显然是出于不得已,所以才会两度反复。而一到东汉初年,局势安定之后,又改州牧为刺史,降秩为六百石。

  所以,坚持二级制显然是中央统治者的愿望。东汉大部分时间,州一直是以监察区域的形式存在。直到东汉末年,规模巨大的黄巾起义席卷了整个北部中国,已非一群小小的郡太守所能镇压,朝廷才不得不派中央的高级官员——九卿,出任州牧,授予其兵权、财权和政权,以镇压农民起义军。这样一来,州就成了郡以上的一级行政区划。两级制政区于是转化为三级制(图3)。
 


  图3 东汉十三州图

  (2)魏晋南北朝的州郡县三级制

  黄巾起义虽然失败,但彻底动摇了东汉王朝的统治。镇压农民起义军的各地州牧,渐成割据独立之势,东汉王朝最终在军阀混战中覆亡,历史迈进了魏晋南北朝长期分裂的时代。

  本来汉代郡太守的地位很高,入朝即可为九卿,而刺史则至少要在任九年才能升任太守或相。太守不但可自由主持地方政事,支配地方财政,兼治地方军政,而且可以自辟幕僚,有相当的权力。但郡一级政区却不会形成割据,原因很简单:幅员太小。幅员小则人口少,财力薄,力孤势单,难以形成割据局面。反之,州的区划很大,平均领有七八郡之地,有足够称霸一方的物质基础。所以州成为一级行政区划,就易于造成分裂。中央集权统治者对此早有预见,所以尽量不让州成为一级政区。但矛盾恰在于,镇压大规模农民起义的时候,又迫切需要有范围较大的政区,这是一个两难的问题。东汉王朝为免于被黄巾起义所推翻,不得不把监察区改成行政区,而最终却不免在大行政区各自为政的情况下被颠覆。

  三国时代以后,州一郡一县三级政区制已成为正式制度。三级制实行之初,还算正常,以十数州之地辖百来郡、千余县,层次与管理幅度相称,比例适当,州、郡、县三级都能发挥作用。以西晋前期为例,19个州统辖172个郡国,1232个县。平均每州辖八九个郡,每郡辖七八个县,基本合理。

  西晋的统一时间很短,只有20多年功夫,便陷入八王之乱,继而在长期的动乱中倾覆。于是分裂局面再度出现。因此可以说,在中央集权尚未高度发达的时候,实行三级制以及第一级政区幅员过大都是酿成分裂割据的因素。

  东晋以后,南北分裂对峙局面延续了270多年。分裂往往带来战乱,在战争中立功的武人以及敌方来降的将领,政府都要给予封赏。而封赏之物则是州刺史、郡太守等职务。为了应付越来越多的职务分配要求,政府只得把州、郡的区划分割得越来越小,《宋书·志序》形容当时这种情形说,“一郡分为四五,一县割成两三”,造成普遍的“虚号相假”的局面。但直至南朝梁朝前期,问题还未到十分严重的地步。梁天监元年(公元502年)共有23州,326郡,1300县。然而不到半个世纪,形势大变,州郡数的增加达到恶性膨胀的地步。梁中大同元年(公元546年)已有104州,586郡。就在这一年,北朝的东魏、西魏对峙政权也共有116州,413郡。这样,南北朝合计,共有220州,999郡,比两个半世纪以前的西晋,州膨胀11倍,郡膨胀10倍。

  这种极端混乱的状态也是南北朝政府中央权力衰败的征象。中央政府对地方政权已经失控,地方权力也近乎解体。在此期间,虽然也出现过打算改革的皇帝,如代东魏而立的北齐文宣帝,就针对当时的混乱局面说:“牧守令长,虚增其数……百室之邑,便立州名;三户之民,空张郡目。”(《北齐书·文宣帝纪》)揭示由于州牧、郡太守、县令长职位大量增加,而不得不膨胀州郡县政区的反常现象,于是动手并省了部分州、小半的郡及半数的县。

  但当时的问题已经非常严重,所需改革的是整个体制,而不是简单地并减州郡。齐文宣帝的行动并不能完全遏制政区混乱状况的进一步恶化,在取代西魏的北周统一北方之后的大象二年(公元580年),就共领有属州211个、郡508个、县1124个。此时不但州数已接近30多年前南北朝双方州数的总和,而且三级政区数目之比已降至1:2:6的最低水平。换句话说,平均每州只辖两个郡,每郡只辖三个县。这是就平均的情况而言,若从特殊现象来看,甚至出现两郡共管一县或两州合管一郡的怪事,这种现象被称为双头郡县或双头州郡。

  政区的层级和管理幅度达到如此不协调的地步,说明三级制至此已是穷途末路,必须改弦更张了。改革的办法也很简单,只需将中间郡一级政区撤销就可以。事实上,在州刺史大量增加以后,郡太守在许多地方已不管事,仅只备员领俸而已。但是撤销郡一级政区的行动却直到全国统一的前夕才付诸实行。隋代周以后,大臣杨尚希向隋文帝上表,陈述“当今郡县,倍多于古,或地无百里,数县并置,或户不满千,二郡分领”的不正常现象,建议“存要去闲,并小为大”,对行政区划进行一番整顿。隋文帝接受这个建议,但不是采取并省州郡的简单措施,而是“罢天下诸郡”(《隋书·杨尚希传》),釜底抽薪,丢掉三级制这个包袱,使行政区划层次再次回到二级制来。当隋灭陈,由北到南重新统一中国后,州一县二级制便推行到全国。




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