>>> 2004年第9期
乡村民主的作用及其有限性
作者：徐 勇 陆学艺 党国英 秦 晖 李秀潭 张 鸣 詹成付
编者
《走出“黄宗羲定律”的怪圈》的作者项继权教授有事不能到会，我同时也代表他谈谈我们对这两本书的感想。在我看来，中国农村改革是由一个非常微观的改革一步步延伸的，二十世纪八十年代的改革热点是包产到户，当时主要是围绕以家庭为单位的生产经营体制的改革。整个八十年代改革的热点在这里，研究的热点也在这里。九十年代以后改革的重心开始由经济到政治，由一家一户、包产到户，到走向村民自治，因为一家一户经营需要有一人一票的体制安排来加以维护，所以这个时候 (九十年代)我们的关注点开始着重于村民自治。在民政部的直接指导下，我和我的同事们主要对村民自治问题做了一些研究。同时，也有更多的学者参与这方面研究，形成一种气候，取得了很多成果。但是随着村民自治的推行，乡与村的关系问题显得比较突出了。如果村里面实行村民自治，乡镇还是按照原来的管理方式和管理思路来进行管理的话，村民自治的发展空间就是非常有限的。所以说，从九十年代后期到新的世纪，村民自治又开始往上延伸，变为乡镇改革，我称其为中国农村管理体制改革的第二次制度创新。第一次制度创新是村民自治，农民可以通过一套政治体制安排来维护自己的权益。第二次制度创新就是进入到乡镇改革，乡镇改革可能比包产到户及村民自治更为艰难。
1998年我们党提出了“乡级民主”这个概念。乡级民主肯定有它的含义，就是在我们这么一个超大国家，农村问题这么复杂，各个层级的形式应该是有所不同。应该说我们的实践和我们的理论研究都还有所不足，大家都只是对这个问题提出了一些想法，所以这项改革我看还在探索当中，还没找到一条很好的路子。中国的改革往往是实践先行的，并不是我们的理论家预先摘出一套完整的系统的模式。位于中部地区的湖北在实践方面走在前面。湖北省是中国的“三农”问题最为突出的一个地区之一。我记得我有时候说到，中国的“三农”问题主要在中部，中部的“三农”问题主要在两湖，两湖表现得特别尖锐，因此大家注意到了《我向总理说实话》。二十世纪这一百年里，中部地区的“三农”问题表现得都非常突出，同时又是农民和乡村的反应特别激烈的地区之一。俞正声同志到湖北去了以后非常注重“三农”问题，他提出了要进行“三农”改革，要做一些实验。根据他的一些想法，湖北省在2001年、2002年在京山县选择了杨集镇进行乡镇一级民主的改革实验，主要方式是“两推一选”。过去乡镇干部的产生主要是靠组织部任命，作为基层政权，它和农民是脱节的，所以就产生了所谓“对上”负责，不“对下”负责这样一种情况，就有了亲民之官不亲民这么一个现象。要使亲民之官做到亲民，除了教育以外，更重要的是体制改革，更重要的是授权方式的改革。杨集镇的这场实验主要就是改革传统的干部授权方式，把乡镇党委书记和乡镇长的候选人的提名权交给当地的村民，交给普通的百姓。过去这些年来民选方式主要在村，但所谓的村官严格说来不是官，真正的官还是乡官。杨集实验第一次把相关的提名权交给当地的乡民，所以这项改革应该说是在历史上没有过的，是一个突破。这个改革引起了一层层波澜。这种海选方式人民还不习惯，有很多人不相信乡镇干部的提名权给了当地乡民，大家没有足够的心理准备，所以这个改革是在我们原有的体制上撞开了一道门户。由这道门户展示了很多我们的政治中一些内在的现象以及结构性的问题，给我们提供了很多启示。
我们把民主这种方式引进到乡镇，使干部增加了责任感。首先，过去，干部更多的是往上跑，往组织部门跑，大家都知道的一句流行话：不跑不送，原地不动。民主方式引进到乡镇后，干部增加了责任感。我们看到，现在大量的干部在往下跑，到村民当中去展示自己，谈自己在这段时间内做什么事情，要村民更多的了解他们。这个过程加强了村民和乡镇干部的联系。我觉得这种现象的产生是授权方式带来的而不是简单的思想教育结果。这种机制促使干部向下跑。第二，增加了干部的紧迫感、责任感。现在这样的选举不像以前那样基本上靠内定，这种机制引进以后，原有的安排就不一定能够按照预期的愿望实现了。这就是把村民自治的海选方式引进去了，村民自治的成效现在就正在往乡镇一级转移。虽然不是海选，但是将海选的机制移植到乡镇，这就是竞争，是竞争性选举。在这种情况下，不到最后一刻谁都无法有把握说自己能够当选。这种程序往往对当事人造成一种很大的心理压力，所以有的乡镇领导感觉心理上已经快崩溃了，感觉到这种气氛下谁也没有把握竞争到这个岗位。对于很多干部来讲，除了这个岗位特有的职权以外，还有一个面子问题。从过去的体制来看，如果他是过去的领导干部，今天下来了，他说那不怪我，我没有上层关系，他责怪干部任职制度不公正，给自己寻找一种安慰，也有个推脱。但是新的体制进来以后，每个人均有公正的、平等的机会参与，你没有竞争上，说明你个人不行，能力不行。这样，他觉得面子不好看。所以说这种机制激活了长期以来比较沉闷的干部体制，在加强乡镇干部和村民群众之间的联系方面都起到了很重要的作用。
我们不能用简单的眼光来看改革，要求马上就能见成效。对于这个试验我们也不能盲目乐观，也就是说，这个改革应该还是非常初步的，初级的，人们对此还有一个认识过程。改革带来的一些问题恐怕是我们难以想象的。一个是干部出路的问题，村委会成员选不上回去种地，干部选不上怎么办?第二个问题是，在一个乡镇几万人的范围内，竞选者怎么样去和村民见面，怎么样使选民认识他。第三个，当地的村民对此也有一个接受的过程，开始他们不相信真正的国家干部能由老百姓来选，他们从来没有这个想法，所以开始投票是很冷落的。到最后感到这个票是真的时，很多人都后悔莫及。
长期以来我们的选举在某种程度上讲是带有安排性的，现在民主选举突然到老百姓面前来了，他们难免会有一点茫然失措。更重要的是，实际上“三农”改革还是自上而下的，是依靠上级的上级来推动这场改革的。这个推动动力不足，还有很多问题需要我们研究。但是这场改革正在以我们难以想象的速度推进。“杨集实验”就像一个小小的石头砸过去，引起了一系列的反应，更强有力的改革是现在湖北省推行的“咸安改革”，叫作综合配套改革，是一种结构性的改革，不像“杨集实验”是一种民主实验。这个改革打破原来的乡镇体制，从根本上从财政上斩断乡镇向农民随意伸手的体制。这个改革主要有几个方面：一是党政合一，党委书记兼乡镇长。现在所有的乡镇领导部门都由党委委员来兼，但是这个兼是由选举产生的，就是党委书记兼乡镇长也要通过选举，首先选党委书记，党委书记提名也要先交给老百姓提名，然后全体党员选举。选举出党委书记之后再来选乡镇长，乡镇长也是先经过村民然后经过乡镇人大来选举。这个“党政合一”减少了机构，，人员减少了一半。就是把原来所谓对等对口的机构，形成综合型的办公室，使乡镇不至于和中央政府一级一级的去对等对口，而真正符合乡镇政权特点。所以说这个改革的主要内容是：减人、减事、减支。这是湖北省从去年开始在全省推广的综合配套改革，根据文件规定大概是今年下半年到明年结束。“杨集实验”不是一个乡镇，全省大概2／3的乡镇都有这个模式，两推一选，所以这场改革是非常迅猛的。但这个改革也引起了一些不同的反应。改革势在必行，但老在改也会引起改革的疲劳症。我们在关注村民自治、关注乡镇改革的同时也在注重税费改革，主要的是关注税费改革后带来的新的问题，包括教育问题、公共物品的供给问题、乡镇体制问题。
总的一个结论是：税费改革确实有它的成效。其中成效之一就是给我们村民自治提供了一个比较宽松的环境。九十年代村民自治发展非常快，但是遇到的问题和阻力很多，很重要的原因就是我们的村干部实质上在履行着行政职能，主要的工作任务是收费，不能将更多的精力去用于村务管理，村民自治实际上是徒有形式。所以后来我们就注意到，农民对于村民自治选举也出现选举疲劳了，因为选来选去，选上的人并不能为村民干多少事情。税费改革之后，村干部的工资就要建立在为村民服务的基础上，这样促使村干部把更多的精力用于村务管理上。在村务管理当中，又出现了一些新的民主的现象：湖北省除了两票制之外，现在又发明了两会制。两票制就是；村支部书记，除了要得到党员选票(选举之前)，首先要得到村民的信任票(这个方法是从山西学过来的，在湖北开了花)。那么两会制就是说村里面重要的决策要经过党员代表会和村民代表会，要经过充分的论证。这就推动了决策的民主。
税费改革不仅要解决农民的负担问题，更重要的是在其他方面正在发挥一些重要作用。这两本书就是我们在这几年的研究体会。当然从乡镇改革以后我们又逐渐往县这一级去关注，因为乡镇毕竟是县的一条腿，大量的决策是在县。现在更多权力集中在县，比如我们现在的教育资源都是由县直管。大量的资源都集中在县，但是又缺乏必要的监督，缺乏必要的民意参与，如果不进一步去解决县的问题，那今后县就是下一步改革发展的一个障碍。我们现在又逐渐地由乡镇往县一步步地去推进，大家注意到我们的说明中有一个词叫县乡村体制。县乡村是一个连动的，不能孤立地看待某一个层面。这就是我们这几年在做的一个工作，我觉得我们的改革是在深化，这个总体方向是得到各个层面的拥护的。
我也感觉中国的社会正在急剧的分化当中，我们怎么样看待“三农”问题?“三农”问题究竟出路何在?我可以说我们现在在意识形态上、在理论上是非常不足的，大家只是在看问题，没有看到问题背后还有一种价值取向。价值取向需要在我们研究“三农”问题时高度重视。我觉得有一个问题现在的中央可能还没有引起重视，那就是：在我们现在这个社会高度分化、底层社会高度情绪化的情况下，我们的改革能走多远呢?改革能走多远我真的不抱乐观态度，因为大家现在的情绪化的色彩非常浓，这种反城市化、反民主化、反市场化的趋势是让人难以想象的。我觉得我们这套书能出多长时间我是没有把握的，我们要注意到有一种暗流在涌动，因为市场化改革给农民带来的冲击最大，农民反应最激烈。那怎么使农民走出现在的困境呢?现在有一套思路：只有回到原来的毛泽东时代的生产队体制里面去。这种意见可以说是逐渐在占上风，所以说在农民问题上这种民粹主义情绪、极端主义情绪正在迅速地滋生。我觉得我们研究问题要有清醒的政治头脑。所以从这点讲，我们这个书能不能往下出，我不抱很乐观的态度。因为现在比的不是理性，比的是嗓门，谁的嗓门大，谁就能争取更大的资源，谁就能够占有一席之地。所以不是说我们这个村民自治已经非常牢固了，反村民自治、否定村民自治的力量也相当强大。但是我还是衷心希望这套书在学理上，在对社会观察上更敏锐。我觉得我们研究乡村治理与选举，要观察现象，同时要进行大量冷静的、理性的、学理上的分析，为我们乡村的治理、乡村的选举能够走向健康发展，可持续发展的道路贡献一点微薄的力量。虽然这个理性的声音非常脆弱，但是有机会我还要发出这个声音。
陆学艺(中国社会科学院社会学所研究员)：
根据我所研究三农问题的体会：现在，中国的农民是中国最大的弱势群体，管农业的职能部门是弱势部门，分管农业的领导是弱势领导。有的农业大学不是都想改名字了吗?可见弱势。你怎么喊农业重要，但就是没有钱，怎么喊问题都解决不了。西北大学出版社支持弱势群体这点很值得称赞。
特别我看重的是刚才徐勇介绍的湖北、四川的两本关于乡镇直选的书。我在这里给大家说一点：村民自治的改革也非常艰难，乡镇的选举改革更艰难。1998年我参加十五届三中全会文件的起草，我们这些起草的人认识基本上一致，因为那时候有位领导讲村民自治是农民的第三次伟大创造，我们在送审稿里面加了一句：在条件许可的地方可以搞乡镇长的选举的试点。这个稿子起草小组都通过了，然后送政治局领导，但有位领导看了说，现在村民自治都还有不少问题要解决，搞乡镇长选举还不成熟。所以有些事艰难呀!