>>> 2005年第9期
探索经济法的秘密
作者：乔新生
按照古希腊伊壁鸠鲁的观点，正义不过是某种约定。为了免于恐惧，人们达成一种普遍的协议，正义便油然而生。如果没有人们的普遍约定，就没有正义。随着人们约定的变化，正义的内涵也会随之发生变化。
这样的正义观虽然带有强烈的主观色彩，但却启发后人走上了制宪的道路。在社会契约论的直接引导下，近代欧洲各国出现了宪法。宪法作为一个国家公民的共同契约，不仅规定了国体，而且规定了国家的政体。在政治体制中，不同阶层的人们根据宪法所确定的地位，按照既定的决策程序，制定具体的规则，实现国家的运转。
经济法就是具体规则的有机组成部分。但是，如果没有看到一个国家不同阶层的人们在宪法中所处的历史地位，没有研究宪法中所确定的决策机制，那么，对经济法的研究必然会缺乏深度。
在我国，关于经济法的学说有上百种，但是这些学说大多没有深入到国家的宪法层次，因而往往是人云亦云，或者自说白话。经济法是宪法中关于经济的具体化表述。如果说宪法是一个国家的总章程，那么，经济法就是宪法的承包商，它旨在解决宪法中关于经济权力的分配，以及经济权利的行使问题。
在我国宪法中，人民代表大会制度是根本的政治制度。根据宪法和组织法的规定，全国人民代表大会选举产生国务院、最高人民法院、最高人民检察院，选举产生中央军事委员会。全国人民代表大会是最高权力机关，各地人民代表大会是当地的权力机关。各地人民代表大会选举产生当地政府、人民法院和人民检察院。这样一种宪法体制安排决定了各个地方人大具有充分的权力。一旦地方人民代表大会充分行使权力，选举并且监督地方政府负责人、法院院长、检察院检察长，那么，中央与地方之间就会形成一种权力上的断层。然而事实上，中央与地方之间的权力冲突总是能够得到解决，之所以如此，就是在宪法序言中确定了中国共产党的执政地位。在中央和地方可能或者已经发生权力冲突的时候，中国共产党的组织机构就会发生作用，通过党内的组织部门任免干部，化解中央与地方可能出现的或者已经出现的矛盾和纠纷。
这样的组织架构在世界各国的宪政史上独一无二。考察中国的经济法，必须首先了解中国这一特殊的国情。从根本上来说，中央政府的权力是极其有限的，特别是在上个世纪的五十年代末期，中央企业多次下放地方管理，中央政府的实际财政权力已经所剩无几。正因为如此，在提出改革开放政策之后，地方政府大干快上，而中央政府财政却捉襟见肘。在这种情况下，国家领导人的谈判能力和组织能力发挥了作用，通过对地方领导干部的调换，特别是通过实行分税制改革，中央政府逐渐掌握了支配大多数财政的权力。然而，这种在行政体制内的改革并没有从根本上解决问题。随着市场经济运行机制的逐渐形成，地方政府为了发展当地生产力，千方百计地与中央政府讨价还价。对于那些有利于中央增加税收的措施，地方政府缺乏实施的积极性；可是对那些有利于增加地方政府税收的措施，地方政府则干劲十足。这样的宪法体制决定了，中央与地方政府之间的经济博弈是经常性和长期性的。每一次中央的宏观调控，都必须首先强调中央的权威，但是，只要在现有的人民代表大会制度下，中央的权威总是在地方利益的作祟下，逐渐地变得模糊起来。
当然，这样的制度安排，从客观上有利于充分调动地方政府的积极性，有利于充分发挥公众的主观能动性。但宪法上所安排的地方人大对地方政府的绝对监督管理权往往难以落到实处，相反的，地方政府领导人往往能够左右人民代表大会的决策结果，在政府官员同时担任人大代表的制度安排中，这样的情形更容易出现。这种宪法体制上的安排与实际操作中的不协调，决定了建立在宪法体制基础上的经济法很难充分地发挥作用。
譬如根据宪法的规定，地方人大有权批准城市规划。可是在现实生活中，地方政府往往将人民代表大会视为橡皮图章，对人大已经批准的城市规划频繁修改。在有些城市，为了完成所谓的政府首长工程，不得不对已经规划好的社区进行重新改造。作为当地的权力机关，人民代表大会本来应该维护社区居民的利益，可是，面对政府报送的城市规划，人民代表大会及其常务委员会往往只会扮演事后确认的角色。
在这样的大背景下，即使经济法的制度设计完美无缺，仍然于事无补。经济法作为解决经济生活中权力分配关系、权力与权利之间关系的重要法律门类，必须遵从宪法上的规定。事实上，西方国家的经济法中重要的税收法律制度往往直接脱胎于宪法。只有当宪法正确处理了中央政府与地方政府的税收权力关系之后，具体的税收法律制度设计才具有实际意义。如果中央政府与地方政府之间的税收关系不能够通过宪法确认下来，或者，中央政府与地方政府之间的税收权力关系始终处于不稳定状态，那么，经济法的设计就没有了实际意义。
经济法的功能不是代替宪法，而是在宪法的框架内，具体处理中央与地方之间的经济权力关系或者财产权利关系，处理代表国家的政府部门与市场主体之间的权利义务关系。如果中央政府与地方政府之间权力分配没有在宪法上理顺，各级人民代表大会制度之间缺乏必要的制度贯通，那么，有关经济法的讨论只能是理论意义上的。
所以，研究经济法，必须深入到宪法的层次，从宪法的角度来观察，为什么有些地方政府如此热衷于炒卖土地，如此热衷于房屋拆迁，如此热衷于地区封锁，如此热衷于开发区建设?如果说中央政府通过控制中央大型企业，实行行业垄断，保证中央政府的财政收入，那么地方政府则通过炒卖土地，房屋拆迁，地区封锁，建立各种逃避国家税收的开发区，确保地方发展的财政来源。在经济混乱的背后，是宪政体制的混乱。虽然中央政府通过部分管理权力上收，建立垂直领导的体系，削减地方政府的经济权力，但除非从根本上限制地方政府的经济支配权，或者改变地方人民代表大会制度，否则，这些行政管制措施无济于事。
经济法就是在我国这样一种宪法体制框架内，不断地寻求解决具体问题的法律途径。有人将经济法的不确定性看作是经济法的重要特点，可是从本质上来说，与其说是经济法不确定性，倒不如说是宪法的不确定性。这一点在生产关系剧烈变化的改革时代表现尤为明显。经济法的阶段性，或者说经济法不确定性，恰恰说明经济法所赖以存在的宪法中关于经济权力的分配问题需要进一步充实和完善。
面对不确定的经济法，市场主体不但不能免于恐惧，反而在很多时候增加了恐惧。因为人们不知道经济法的频繁变动会不会影响到他们的经济生活。至少在现实生活中，宪法所赋予市场主体的土地使用权、房屋所有权始终处于不稳定状态，人们不知道一夜醒来，自己的财产是不是会化为乌有。经济法学者固然要从技术的层次设计具有可操作性的经济法，但是，面对不受控制的政府权力，精细的制度设计究竟有何作用呢?
换个角度思考问题，假如我们承认中央政府集权的必要性，承认中央政府对国家经济的绝对控制权。可是如果中央政府在支配国库财产，造成重大损失时，该如何承担责任?现在，对国务院所属各部委的行政诉讼已经出现，对国务院的
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