>>> 2006年第4期
制度在历史的积累中成长
作者：翟小波
民国的《诉愿法》：短命的草创和奠基阶段
制度的意义和权威，来自本民族的习惯，来自数世纪平缓的历史积累，它以民族的精神和价值为基础。然而，近代以来，面对西方新文明，国人茫然不知所措，先是荒谬的夜郎自大，继之是彻底的自卑自弃。本世纪初，历史虚无主义已演化为普遍的民族情绪。自1911年后，制度发展和本国历史之间的本源联系被彻底切断。历史上的制度资源不再是制度建构的依托，尽管它依旧是社会伦理和价值观念的来源。在忘却和废弃历史的之后，我国由日本移植了行政法制。因此，现代的行政复议制度并非我国固有，而系外铄。
最初，复议称诉愿，目前我国台湾省的复议仍称诉愿。早在宣统二年(1910年)，中国已有了建立现代行政复议制度的动议。(参见故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料·上》，中华书局，1979，第89～90页)北京政府时期，现代法制的建构艰难展开。1914年6月29日，参政院奉令代行立法院职权，旋即议定《诉愿法》，共18条；7月20日，由袁世凯总统公布施行。在该法的起草过程中，关于未来行政法制的体系，究竟采用欧陆法系传统，还是英美法系传统，曾经有一番论战，最后欧陆法系传统雀屏中选。然而，一方面因为诉愿制缺乏历史的基础，另一方面因为时局阽危，战乱频仍，《诉愿法》没能很好实施。从纸面上来看，该《诉愿法》(1914年)是我国历史上第一部行政复议法，它确立了现代行政复议制度的基础和结构，其基础和结构至今未有大的变更。它的缺点是照搬外国制度太过，没能充分考虑中国的实际情况，并作出有针对的规定；它是在极度紧迫和反常的境况下制定的，而且缺乏相应的制度实践经验。这些缺点完全是可以原谅的。
国民政府成立后，1928年北伐成功，全国再度统一，政府亦积极进行各种建设。行政院认为行政处分(指具体行政行为)，影响公众生命权和财产权甚大，各国对民众不服处分而提起诉愿者，均以法律明定其程序，俾以保障民权，依法行政。国民政府遂于1930年公布并施行新的《诉愿法》。此法共14条。(关于这两部《诉愿法》的内容，参见谢振民编著，张知本校订：《中华民国立法史·下》，中国政法大学出版社，2000年，第1049～1050页)后来，国运多舛，兵燹四起，该《诉愿法》依然未能很好实施。但是，就行政复议乃至整个中国法制建设而言，这是草创和奠基阶段：行政复议制度虽然简陋单纯，甚至被束之高阁，但基本轮廓都已具备。
其后，台湾当局以该《诉愿法》为基础，使得行政复议制度有了充分的发展和完善。在1978年后的法制建设中，这些又成为我国行政法重要的智识资源。因此，从政治意识形态上看，新旧中国曾经完全不同；但是，经历了将近三十年的法制虚无主义后，在传承和借鉴民国法律智识资源方面，在以前述资源为基础的制度建设方面，新与旧的界限已日趋模糊乃至消失。
《行政复议条例》：中国行政复议制度的正式确立
新中国成立以后，经历了三十年的风风雨雨，直到上世纪八十年代，社会逐渐意识到了法制的重要性，开始重建法制，于是，法制工具主义开始兴起。在这个时期(1980-1989)，正式而系统的行政复议制度是不存在的；有的只是些个别的单行法，而且，这些单行法对复议制度的零敲碎击，也只是行政管理的权宜之计，而非出自理性的自觉。有些学者认为，这些零散的规定标志着行政复议制度的建立和发展。(参见张春生主编：《中华人民共和国行政复议法释义》，法律出版社，1999年，第2、8页；赵威等编著：《行政复议法起草问题及条文释解》，中国人民公安大学出版社，1999年，第2页)笔者认为，行政复议制度应该是由核心理念支撑且由诸多概念、规则和原则构成的有机规范体系，它应有自己的内在逻辑、运作程序和价值追求；而上述法规中的相关条款非常简单零碎，相互之间也没有沟通和协调，它最多只是类似复议制度的规定，只是为了个别地应付行政管理中的问题而设计的权宜之计。这个时期，由于没有专门规范行政复议的法律法规，由于市场经济尚未有充分发展，行政复议案件依然比较少。相关的理论研究也极不成熟，老百姓对行政复议也缺乏基本的认识。正式而系统的行政复议制度尚不存在。
1989年，在市场经济和民主法制这两股力量的推动下，我国制定了《行政诉讼法》。该法的出台，提出了建立正式的行政复议制度的要求。《行政诉讼法》规定：对属于人民法院受案范围的行政案件，公民、法人或者其他组织可以先向上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关申请行政复议，对行政复议不服的，再向人民法院提起诉讼；也可以直接向人民法院提起诉讼。法律、法规规定应当先向行政机关申请复议、对行政复议不服再向人民法院提起诉讼的，依照法律、法规的规定。为了落实《行政诉讼法》的上述规定，1990年11月9日，国务院第七十一次常务会议通过了由原国务院法制局起草的《行政复议条例》，该条例于同年12月24日发布，于1991年1月1日起正式施行。1994年，根据实践中出现的新问题，国务院又对《行政复议条例》作了修订。
《行政复议条例》共10章，57条。它明确界定了行政复议的性质和目的，即维护和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益；规定了合法、及时、准确和便民的复议原则。规定了行政复议的管辖、复议机关、复议审理和决定、期间和送达、法律责任等。以《行政复议条例》为契机，行政复议活动的各个环节都有了相对明确的法律依据。《行政复议条例》的施行，标志着我国行政复议制度的正式确立。
自1991年复议制度施行以来，全国各级行政机关共受理复议案件约22万件。在维护和监督行政机关依法行使职权、保护行政相对人的合法权益方面，复议制度都发挥了积极的作用。然而，与立法的预期目的相比，同时参照行政诉讼和信访工作的情况来看，行政复议制度的作用还没有得以充分的发挥。自1991年至1997年底的七年间，各级人民法院共受理行政诉讼案件约30余万件，大大高于同期的行政复议案件。从年度的分布情况看，1994年以前，每年的行政诉讼案件比行政复议案件只多5000余件，自1994年以后，行政诉讼案件的数量迅猛上升，有的地区已高出行政复议案件一至两倍。其中，多数情况是没有经过行政复议而直接向人民法院提起行政诉讼的。以黑龙江省为例，据估算，每年至少有近两万起案件本来是可以成为行政复议案件的，事实上，1996年以前，黑龙江省各级行政机关每年所受理的复议案件总数不超过2000件。(参见赵威等：前引