>>> 2007年第5期
美国地方政府治理的近距离观察
作者：金 鹏
今天，中国正在经历着有史以来最深刻的社会变迁。制度变革中的民主潮流不可阻挡。在这个过程中我们可以从别的国家的经验中借鉴些什么，中央编译局高新军研究员的著作《美国地方政府治理：案例调查与制度研究》做了可贵的尝试。从1997年开始，作者利用多次赴美国学习和访问的机会，对十余个美国地方政府进行了实地调查，地域涉及美国的东南西北，历时7年(其中在美国1年半以上)。在谈到自己之所以从事美国地方政府治理实地调查和研究的原因时，他说，从1995年开始对中国县乡两级政治体制改革等课题的研究是促使他考察美国地方政府治理的主要动力。“在进行这些课题研究时，一直困扰着我的一个问题是：在我们进行案例调查和理论研究时，有没有一些可资借鉴的经验和样本可以参照和学习?我们既然可以在经济体制改革方面向发达的市场经济国家学习和借鉴，那么，在政府治理方面我们为什么不能很好地研究一下他们的经验和教训呢?我认为，美国既然可以在生产力的发展上处于世界第一，就必然有其体制上的先进之处。地方政府是一个政权的基础，因此它在整个美国政治体制的运行中自有其重要的分量。尽管中美两国的历史、文化传统和意识形态不同，但我相信正如只要搞市场经济就必须遵循统一的规律一样，要实现政治的现代化，也有大致相同的规律需要遵循，在地方政府一级尤其如此。同时，近年来国内的报纸、杂志在介绍美国地方政府治理时大都失之零碎，有时甚至是以讹传讹。在美国政治学界，对地方政府治理研究感兴趣的学者寥寥无几，仅有的书籍中对地方政府治理的介绍不仅线条过于粗疏，而且靠这些也解决不了中国的问题。在这种情况下，由中国研究地方政府治理的学者对美国地方政府治理进行实地考察和案例研究，不仅最有说服力，而且是最容易进行比较研究的途径。”(高新军：《美国地方政府治理：案例调查与制度研究》“前言”，西北大学出版社2005年2月版，第2～3页)
纵观这本近18万字的著作，其主要特点在于：
该书较为扼要地介绍和分析了美国地方政府的组织形式、运作特点、预算制定和财政管理制度、权力制约和监督体系，以及公民参与、选举、决策和政党制度。它包括：自制体制；三级政府架构；两种基本的地方政府组织形式；选举产生市镇长、议会议员以及地方政府重要部门的领导人；两套政府班子(详后)；大城市自治式的社区管理；县政府的组织形式；独立的学校管理区；强有力的州和联邦政府的转移支付；分税制的财政收入体系；财政拨款只能满足公务员的薪水，但却有完善的转移支付制度保证了地方政府公共服务的供给；平衡的地方财政运作和通过资本市场筹资进行基础设施建设；透明公开的决策过程；政党政治影响微弱；对政府官员的监督力度强；公平优先，兼顾效率；有多种参政渠道，但公众参与率较低；很高的地方民众自组织水平等18个要点。这部著作是近年来我国在这个领域内以实地调查为第一手资料的研究成果，也填补了我国学术界在这个方面的空白。
书中在介绍美国县政府的组织形式时指出，美国有的州(如得克萨斯州)县政府组织形式是“县法院+法官”。但是，这里的法官不是通常意义上的案件审理者，而是事实上县政府的最高行政长官；这里的法庭并不是专门审理案件的，而是一个管理委员会；这里的县法院也不仅仅是审理案件的地方，而主要是县政府的办公地点，只不过它叫这个名称而已。
在美国，实际上可以概括出3种不同的县政府的模式。
第一种是新英格兰模式。那里基本上没有县政府，因为县域内各个市镇边界相连，没有给县留下可供管理的对象。有的只是起协调作用的由各个地方政府的代表组成的具有咨询意义的“地区政府理事会”。这些组织没有任何实质性的权力，只是在协调县域内各个市镇在消防、学校、低收入住宅建筑、通信、供水、供气等关系上起有限的作用。
第二种是县政府和市政府各自管理自己领域里的事情，在许多涉及双方利益的事情上，有分工也有合作。这主要出现在有大城市但是也有广大农村的县域里。在那里，城市政府管理城市范围内的公共事务，城市以外的广大农村地区则是县政府管理的区域。在一些关系到市县双边关系的共同领域，双方共同组成委员会和理事会进行管理。
第三种是县域里只有一个县政府，没有其他地方政府存在。马里兰州的豪伍德县就是这种模式。在一个人口不过26万，面积只有650平方公里，而且交通发达的县，选择这种地方政府管理模式，不仅降低了政府运行成本，也能为居民提供良好的公共服务。
书中也介绍了美国的特区管理方式，特别是“独立的学校管理区”。在公共产品的供给上，基础教育是地方政府最为关注的内容。在美国，所有的学校管理区不仅在行政上，而且在财政上都是独立于地方政府的。学校管理区的领导机构由选民直接选举产生，资金则来自地方政府的税收、州政府和联邦政府的转移支付、民间机构的捐赠等，其中州政府和联邦政府的转移支付所占比重很大，一般要占到学校管理区财力的60％以上。
在介绍美国地方政府的“两套政府班子”时，作者认为，这恐怕是美国地方政府最有特色的治理内容之一。一套是由不拿报酬(或只有少量补贴)的市民志愿者组成的各种理事会和委员会，他们对政府决策起参谋和咨询作用。另一套是以市经理(city Manager)为首的行政机构，他们受雇于市政府，是全日制的政府雇员，政府决策的执行者和政府日常事务的管理者。
美国地方政府的议案通常是由市政府的各个部门提出，由市议会或镇理事会做出决策。但是在决策的过程中，主要由市民志愿者组成的各种理事会和委员会起着很大的作用。这也是普通市民参政议政的主要渠道之一。
为了培养市民了解和参与政府的工作，美国有些地方政府(例如北卡罗来纳州的杜姆市)通过开办学院的方式来培养普通市民参与公共事务管理的兴趣和能力。学院请市政府和县政府不同部门的官员向学员介绍市县政府是怎么运作的，鼓励学员成为社区活动的积极分子。这其实是美国地方政府治理公开、透明，鼓励民众参与的一个特点。作者在所有调查过的美国地方政府都看到了这种现象。让市民在政府的日常管理和决策中就起顾问和咨询的作用，从而不仅从开始的选举环节和最后的结果对地方政府进行监督，而且政府日常运作中的每一个月和每一项决策上都要充分考虑市民的意见。
在理论分析上，该书从五个方面综合阐述了“美国地方政府的预算制定、执行和管理”；“地方政府治理中公共事务的公众参与方式与制衡”；“美国地方政
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