首页 -> 2008年第10期
制度创新是改革的核心
作者：成思危
人们通常认为制度是要求共同遵守的、按一定程序办事的规程或行动准则。学术界则通常认为制度是在一定的历史条件下形成的政治、经济、文化等各方面的体系。二十世纪初开始在美国兴起的制度经济学派就着重研究制度，并分析制度因素在社会经济发展中的作用。他们认为经济体系的组织与控制问题，要比资源配置、收入分配以及收入、产量和物价等水平更为重要。他们强调社会、历史、政治、心理、文化等因素在社会经济生活中所起的巨大作用，主张采用制度分析和结构分析的方法。
我曾运用复杂科学的方法分析制度问题，认为制度应当包括体制和机制两个方面。体制是指系统在某一时间点处的状态和结构，机制则是指系统演化的过程和动因。体制和机制二者又是相互依存的，体制是演化的出发点和结果，机制则是演化的路径。由于系统中各个成员（agent）之间的相互作用以及系统与外部环境之间的相互作用，就会在系统内部产生一种自组织作用，形成系统的层次结构和功能结构，并推动系统向一定的方向演化。由于系统是动态的，处于不停的演化之中，因此单靠权力分析、利益集团分析、规范分析等静态等结构分析方法来研究它是不够的。正如著名的制度经济学家诺斯(D.C.Noth) 一针见血指出的，“我们生活在一个经济变迁的动态世界中，但我们的理论却是静态的”。
制度可以经由强制性制度变迁（他组织作用）而产生，也可以通过诱致性制度变迁（自组织作用）而演化。按照复杂性科学的观点，对经济的运行而言，既定的制度规则能稳定交易主体的预期。在既定的制度框架下，交易主体之间都知道对方会按照什么规则来行动，因为大家都相信对方是理性的。如果确实如此，那这一制度就是适当而稳定的。如果在既定制度框架下，交易主体难以发挥作用，难以将商业机会变为现实，那就说明这一制度需要加以改变。正是通过这样一个制度环境与市场主体之间的相互影响和作用，造成自组织作用和他组织作用的结合，推动着经济的发展和演化。
我国改革开放有四个特点：自上而下；量力而行；循序渐进；路径依存。这四个特点，前面三点好理解，何谓路径依存，我解释一下:就是说改革像下象棋一样，你走第一步的时候，就会影响到你今后的几步。一步走得不合适，那以后的几步就都会受到影响。要退回来，代价更大。我认为中国改革过程的这四个特点成就了中国改革取得的成功，是值得我们记取的。
现在，我国的改革可以说已进入了深化和攻坚的阶段，还有许多矛盾需要认真处理。我认为主要有以下四个关系或矛盾需要认真处理。
第一是法治和人治的关系。党中央提出了依法治国的方略，但是要解决这个问题还需要做长期的努力。依法治国方略的提出可以说是从理论上解决了党大还是法大的问题，就是说执政党的主张要通过法定的程序变成国家的意志，一旦变成国家意志以后，任何党派、任何个人都必须遵守。但是在实际的执行过程中，我们现在还是发现在法治和人治之间存在着矛盾和问题。众所周知，腐败问题是严重影响我国发展的一个问题，尽管这些年来中央采取了标本兼治的办法，处理了不少腐败分子，取得了阶段性的成果，但是要彻底根治腐败还必须靠法治。
我曾经讲过，依法治国的核心是依宪治国。宪法是我国的根本大法，这些年来宪法经过多次修改，不断完善。特别是最近一次修改，写进了保护私有财产、保护人权等内容，应该说是基本完备了。但是在执行的过程中，很多人并没有把宪法当做一个根本大法来看待，这也是非常严重的问题。违宪可以说是最大的违法，但是我们现在还未能真正树立宪法的权威。需要进一步根据宪法来审查各个部门和各个地方推出的法规，不符合宪法的一定要撤销。
我还说过，依法治国的首要是依法行政或者说是依法治官，因为政府官员和人民群众相比处于强势，所以政府官员能不能依法行为是非常关键的。中央一再强调要依法行政，也就是要依法治官，只有依法治官治好了，才能够真正依法治国。此外，依法治国要靠全民的力量和觉悟，单靠监督部门的监督是不够的。还要依靠群众监督、民主监督，包括政协监督、民主党派监督、人民群众来信来访的监督，还有新闻媒体舆论的监督等。我特别关注的是新闻媒体的监督作用，我曾经在中国大陆和港澳台地区新闻研讨会上讲过，媒体的作用应当是“振聋发聩，弃旧图新，抑恶扬善，务实求真”。我国的媒体离这个要求可能还有一段距离。当然可能有各种各样的原因，但是媒体的监督作用确实是非常重要的。
第二是公平和效率的关系。处理好公平和效率的关系始终是政治学中一个永恒的课题。我认为小平同志提出的社会主义市场经济实际上是把公平和效率结合起来了。就是说一方面要用市场经济的手段去追求经济发展的效益和效果，因此我们要大胆地学习国外各种资本主义市场经济在几百年来发展过程中所形成的好的经验和做法，好的组织方式和管理方式，并结合我国的国情加以运用。因此我国有了风险投资、股份制公司、资本市场、期货等等。但是另一方面，我们要坚持和完善我们的社会主义制度，保障社会的公平和正义，特别是保障弱势群体的合法权益。如果只讲效率不讲公平，贫富差距越拉越大，社会不稳定，就难以保证效率；但是如果只讲公平不讲效率，就难以满足人民群众日益增长的物质和文化需求。当然在过去可能效率讲得多一点，现在我认为大家都比较注重讲公平，但是我还是要说，我们千万注意不要用一种倾向掩盖另一种倾向，公平和效率两方面的关系是我们应该处理好的。例如一个企业如果只讲公平，想不断提高工人的工资，但是如果这个企业的劳动生产率上不去，就没有可能去提高工人的工资。最后如果企业关门，那效率和公平就都没有了。
第三是政府和市场的关系。政府这只看得见的手和市场这只看不见的手，应该密切结合起来，而不是相互较劲。我讲过，政府的宏观调控不能违反市场经济的三个基本规律：一是不能违反价值规律。如果价格过分脱离了价值，采取限价或者补贴的方法都只能是权宜之计，并没有真正解决问题。限价的结果可能就会减弱生产者的积极性，造成市场的供求关系的扭曲。而补贴的结果就可能给有些人提供钻空子的机会；二是不能违反供求规律：供应和需求始终是市场中非常重要的因素，但是我们以前的做法是多了就用刀子砍，少了用鞭子赶。但是当用刀砍或鞭子赶的时候，市场情况可能已经发生了变化。所以我们应该相信市场的信号，不要用自己主观的判断来代替市场的信号。我国的电力就曾经发生过这个问题。有一段时期有关部门认为电力建设多了，因而限制电力的发展，结果造成了一些地方的工厂在夏天停三天开四天，老百姓家里的空调也因缺电而不能用，只好到人防工程中去避暑；三是不能违反竞争规律。我们以前老是用“防止重复建设”来限制市场的新进入者，实际这个提法是不对的。没有新的市场进入者，没有新的竞争者，市场是不可能进步的。所以后来的提法改成了“防止低水平的重复建设”，这个提法就科学了。政府不应保护垄断，限制竞争，而是应该鼓励竞争。只有通过竞争才能够实现技术的进步，最后才会使消费者得到更大的实惠。
第四就是集权和分权的关系。这也是政治学中一个重大的课题，我国在集权和分权方面都经过了一些改革，基本克服了“一统就死，一放就乱”的弊端。我认为在这个问题上，一方面中央要有一定的力量和权威，但是另一方面也要给地方一定的事权。很多问题的产生，都是由于在集权和分权的处理上引导了地方政府的行为。地方政府之所以追求GDP，当然追求政绩是一个原因，但财政分灶吃饭的情况下，追求财政收入也是一个原因。在处理集权和分权的关系中要考虑到，当过分集中权力时，也会把矛盾过分集中；当过分集中财力时，也会把负担过分集中。在这个问题上要有巧妙的处理艺术。
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