首页 -> 2008年第10期
粮食储备制度漫谈
作者：曹东勃
中国的粮食储备思想以及相应的粮食储备制度大约形成于西汉初年。我们中学里读到的贾谊的《论积贮疏》，就是一篇重农主张的代表作，他说：“夫积贮者，天下之大命也。苟粟多而财有余，何为而不成？以攻则取，以守则固，以战则胜。”信奉黄老一派的淮南王刘安在《淮南子·主术》中也将国家积贮的丰薄视为国家强弱的标志——“无三年之畜，谓之穷乏”，当然他认为这种积贮只消国家清净无为，不与民争利，便可产生自然积累，“夫天地之大，计三年耕而余一年之食，率九年而有三年之畜，十八年而有六年之积，二十七年而有九年之储，虽涔旱灾害之殃，民莫困穷也”。如果说这两人还仅仅是停留在一种思想的状态，那么明确提出设置“常平仓”的耿寿昌，就已经将其扩展到政策实践层面了。耿寿昌官居大司农，由于当时的社会历史条件，农业是国家的根本，是地地道道的“硬通货”，因而大司农这个职务实际上相当于农业部长兼财政部长。常平仓的核心原则是“谷贱时增其贾而籴，谷贵时减其贾而粜”。乍看上去和战国时期的魏相李悝的“平籴”、“平粜”之议颇像，李悝说：“善平籴者，必谨观岁有上中下孰……大孰则上籴三而舍一，中孰则籴二，下孰则籴一，使民适足，贾平则止。小饥则发小孰之所敛，中饥则发中孰之所敛，大饥则发大孰之所敛，而粜之。故虽遇饥馑水旱，籴不贵而民不散，取有余以补不足也。”应当说这两者有些微的差异，李悝的建议是根据年景的丰歉而向市场投放相应的储备粮数量，观察的是产量信号，放出的也是产量信号；耿氏的主张则赋予政府以更大的前瞻性和准备周期，根据米价的涨跌及时出售进行财政补贴，使粮价长期保持稳定，观察的是价格信号，放出的也是价格信号。
上述言论的主要出发点是防范粮食的供应危机，而粮食储备思想和常平仓制度安排的另一个重要时代背景则是对社会总需求的查审。由于消费需求的过度膨胀，使得两汉奢靡之风甚嚣尘上。“背本而趋末，食者甚众”、“淫侈之俗，日日以长”。其时的酿酒业之于粮食消费的挤出效应，大概就相当于今日的生物能源（小麦、玉米制燃料乙醇）之于粮食价格的消长影响。道教经典《太平经》对饮酒习俗深恶痛绝，针对酿酒对粮食的巨大耗费批到：“含四海之内，有几何市，一月之间，消五谷数亿万斗斛。”
粮食储备制度的政策目标，本应是救济灾民，稳定物价。就国家统治者而言，也可以稳定压倒一切，避免饥民叛乱，然而这一良好的初衷却在执行过程中屡屡被扭曲。其一，统治者将储备粮视作一种静态的资产，当赈不赈。灾荒之年民无所依时，没有政治头脑的执政者却视太仓之粟、少府之钱为一己之私物，吝于施舍，以至于流民四起，饿殍遍野。这也印证了阿马蒂亚·森的食物索取权的理论，很多灾荒就死于这种获得食物权利的失败。其二，统治者避重就轻，以错误的货币政策应对自然灾荒、抱薪救火。汉桓帝时，灾害多发，连岁饥馑，农业生产萎缩，谷价飞涨，而桓帝却听信有司之言，认为物价高涨的症结在“货轻钱薄，故致贫困，宜改铸大钱”，企图像今天的津巴布韦那样试图依靠不断抢在物价更高上涨之前发行更大面额的货币，而不去从根本上鼓励和引导社会生产的恢复。其三，地方保护主义造成粮食流通体系梗阻。《春秋·僖公十五年》中有这样一句：“晋饥，秦输之粟；秦饥，晋闭之籴，故秦伯伐晋。”当时的秦晋关系是两个国家之间的外交关系，由于饥荒年代在粮食出口方面的见死不救作壁上观就能产生出战争的合法性来。后世就以“闭籴”一词来指代拒绝向灾区输送粮食的行为。这种情形，在整个两千年间，从未绝迹。政府、百姓、粮食供应商组成了一个物流体系，任何一个环节发生梗阻，都会导致粮价异动。而在粮食形势趋紧时，粮商出于利润最大化的考虑会“闭籴”，但这要受到粮食购销企业本身经营规模的限制，在古代还很少有能够影响全国粮食市场的私商，而一般地方性的大粮商，也会顾忌到相邻地区粮商会否乘虚而入挤占本地市场份额，故而断不会将“闭籴”进行到底；而恰恰是以本地田赋和人口为唯一考量（这也是古代官吏政绩观的约束）的地方官员，最敢于无视市场力量， 坚决“闭籴”以确保本省供应，以邻为壑，独善其身。是以有文字记载，“岁本不歉，一转盼间，而既成大荒大歉矣”。即使走出帝制近百年后的今天，我们不也能不时听闻某地禁止本省粮食、生猪之类外流的趣事吗？可见古今之通处。
乾隆十二三年的时候，全国米价上升，部分地区甚至发生了抢米事件。由皇帝本人亲自写信给各省督抚，命其陈奏米价腾贵缘由，各省督抚相继发表见解。就一个具体的经济问题而展开如此大规模的高层研讨，在当时并不多见。除了甘肃巡抚认为该省米价上涨系收成欠佳所致外，官员们还抨击导致粮食流通不顺的诸多制度性因素，多数官员都认为是人口增长、国家储备库收购过量、强买强卖、贪污亏空的结果。
以今度古，我们其实不难理解过往两千年来常平仓制度的利弊。作为国有粮食系统本身，当然是一个显著的利益集团，有着对利润的要求。古代的地方官常常以“贮库”（存银）代替“贮仓”（存粮），今天的好多省份特别是发达的东南沿海省份也更愿意把粮食安全的责任推给其他地区，信奉“只要有钱，没有买不到的粮食”，希望搭便车。这种逐利的动机，古今一也。但是这种特殊利益诉求所带来的弊处，从未使得任何一个王朝中断常平仓这一储备制度。中国从来就存在着市场的根脉的。粮食储备不是对市场的反动，而是对它的一种补充和救济。无论今天的粮食储备规模还是古代的常平籴粜规模，都是有限的，不可能单方面地代替市场的边际调节而直接决定粮食价格。粮食价格的形成机制首先还是与在当年的产量高度相关，而往年的库存粮食只能在这一基础上发挥第二位的调节作用。粮食储备制度的运行过程中带来的成本，用于储藏和运输的部分，可以随仓储和运输技术的进步逐步减少，而那些来自于体制性腐败的成本则是不能容忍和需要改进和消除的。但这些成本都不足以让我们因噎废食地放弃这一储备制度，因为这对于正处于现代化转型过程中的十三亿人口大国，绝对是不可想象的。