首页 -> 2008年第12期

政制发展之谜（中）

作者：强世功

　　一九九七年七月一日凌晨，香港会展中心米字旗徐徐落下，五星红旗冉冉升起。这标志着中国对香港恢复了主权行使。从英国到中国，香港政权的更迭无疑是一个宪政革命，即用全国人大制定的“基本法”取代了英国的《英皇制诰》、《皇室训令》和《殖民地规例》等。但香港法统的变更是否影响港英政府原有法律的有效性？香港回归后的“宪政第一案”马维琨案（HKASR v. Ma Wai-Kwan，CAQL/1997）就直接触发这个问题。马维琨等三人是一起刑事案件中的被告人，他们在一九九五年被控串谋妨害司法公正罪，法院于一九九七年六月十六日开始审理。然而，在诉讼过程中，香港的宪政秩序发生了转型，既然英国管治宣告结束，香港成为中国的一部分，港英时期的英国法理所当然不具有法律效力，法院不能根据已失效的法律给被告人定罪。由于事关香港宪政革命的核心问题，案件被直接转交高等法院上诉庭。马维琨案之所以能从刑事案变成宪法诉讼，是由于香港回归当晚，特区政府“临时立法会”通过香港回归条例，明确宣布包括刑事法律在内的维持香港管治秩序的港英法律继续有效。问题是“临时立法会”这个机构本身是否具有合法性？若“临时立法会”被宣布为非法机构，那么它通过的香港回归条例自然就无效，马维琨等人就不能根据港英刑事法定罪。因此，当时一直关注“临时立法会”合法性的大律师公会主席李志喜、港英立法局法律界议员吴霭仪和“香港人权监察”主席的夏博义就免费出庭支持马维琨等人，这与其说关心马维琨等人的命运，不如说关心全国人大设立的“临时立法会”这个机构的命运。而香港的法院能够审查国家主权者的主权行为，就成为香港回归后围绕违宪审查权展开的第一轮政治斗争，它为后来的居港权案引发的政治争议埋下了伏笔。
　　香港基本法被称之为香港的“小宪法”，可在基本法中并没有“临时立法会”这个机构。李志喜等人试图从法律形式主义的立场要求特区上诉法院宣布全国人大设立的“临时立法会”为非法机构。然而，这种法律形式主义忽略了香港回归的政治现实，即由于英国的故意对抗使得港英政府的最后一届立法局无法与基本法规定的立法会相互衔接。那就意味着香港回归之后特区政府会陷入没有立法会机关的状态，整个特区政府将无法运作。而面对香港宪政革命所产生的紧急状态下，全国人大认可了“筹委会”决定成立“临时立法会”这个基本法上没有地位的临时性机构，无疑属于主权者在紧急情况下做出的政治决断。上诉法院的陈兆恺法官正是基于这种紧急状态的主权学说，主张“临时立法会的组建是出于紧急状态的临时措施。主权者无疑有权力这么做。它也无意于破坏基本法。这么做意在履行基本法和全国人大决定的条款”。肯定“临时立法会”，就肯定了全国人大的主权者地位，也捍卫了中国政府与英国就彭定康政制改革展开斗争的政治成果。而要明了“临时立法会”的来历，就不能不说到中英就彭定康政制改革展开的政治较量（参见“香江边上的思考之十一”）。
　　就在彭定康发表施政报告的第二天，港澳办发言人就政改方案发表谈话，表明了中国政府的立场。中国政府一贯主张在香港发展民主，但这种民主发展一要循序渐进，二要与基本法衔接，保证香港顺利过渡。彭定康的政改方案对香港政制发展做出了“重大的变动”，导致无法与基本法相衔接。且彭定康未经与中方磋商，就单方面公布所谓的“建议”，“蓄意挑起一场公开争论”，不符合联合声明强调的中英双方在过渡期的合作原则，不利于香港政权的顺利交接。如果香港在后过渡期出现与基本法不衔接，中央将按照基本法的规定另行成立特区政府。这是一个理性的、有节制的声明，也是充满政治智慧的声明。其政治智慧就在于把香港政制发展转化为中英两国的外交问题，即中英联合声明确立的两国协商解决后过渡期的问题。由此，彭定康的政改方案就不再是香港民主发展问题，而是中英两国要不要合作，甚至是要不要遵守联合声明的问题。这实际上为中国政府反击彭定康的政改方案奠定了政治基调。当彭定康试图挑起香港与中央的矛盾的时候，中央则把矛盾转化为中英矛盾，在这种矛盾中，香港市民是否与中央站在一个立场上就成为衡量“爱国者”概念的试金石。
　　将彭定康政改方案问题导向中英外交，不仅是出于现实政治斗争的需要，而且包含了更为深远的政治哲学思考，即主权国家要不要信守国际诺言？在这个问题上，现代西方政治哲学与中国政治哲学存在根本的分歧。现代西方政治自由主义建立在马基雅维里主义或利维坦主义的基础上，政治不受道德的约束，政治就是野心的驱动，只有野心才能制约野心。这种政治理论导致国际政治中赤裸裸的现实主义，国际秩序依赖于强权或力量均衡。然而，现代中国政治依然继承了古典政治哲学传统，即强调政治建立在道义和信义基础上的王道政治，而反对基于赤裸裸暴力的霸道政治或霸权主义。因此，面对彭定康抛出的政改方案，邓小平明确指示：对英方背信弃义的做法必须坚决顶住，绝不能让步，要质问他们中英协议还要不要，如果英方一意孤行，我们就另起炉灶。
　　也许人们想象不出，邓小平在痛斥英国“背信弃义”时，包含了怎样的道德愤怒。当年李鸿章在日本含辱签订《马关条约》时也曾表达过类似的道德愤怒。这实际上是中华文明对现代西方文明的道德谴责。在西方主导的全球化世界中，这样的道德谴责似乎显得有点迂腐，可它展示了一个古老文明对人类的道德前景和政治的道德基础的深切关怀，展现了一个文明应该具备的道德尊严和道义力量，展现了中华文明的高贵品质。当然，邓小平在谴责英国“背信弃义”时，他和李鸿章一样清醒地认识到政治信义需要政治实力保障。邓小平之所以说在香港问题上我们不能再做李鸿章，是因为新中国具备了捍卫民族尊严的能力，但他很清楚，英国人之所以敢背信弃义是因为中国在国际格局中依然是一个弱国，而这就是现代中国人必须面对的命运。正是在对这种命运思考中，邓小平领悟到时机的重要性，即中国必须抓住百年来难得的国际机遇，集中力量发展生产力，增强中国的经济实力。“发展才是硬道理”，这个道理是近代中国人在内忧外患的政治处镜中领悟的。正是在对天命和机遇的思考和把握中，邓小平定下“韬光养晦”的国策。而就在彭定康发表政改方案前夕，邓小平仍然强调：“我们再韬光养晦地干些年，才能真正形成一个较大的政治力量，中国在国际上发言的分量就会不同。”（《邓小平年谱》，一九九二年四月二十八日）
　　正是按照小平的思路，彭定康政改方案的首要问题就成为要不要遵守中英两国政府关于香港政制发展达成的协议，即在起草基本法过程中涉及“九七”之前港英立法局直选议席与“九七”后特区立法会直选议席的衔接问题，两国外长通过信函协商达成共识（参见“香江边上的思考之十”）。从国际政治的角度看，秘密谈判的内容是不宜公开的，而中国作为礼仪之邦，一直从合作的立场，希望保住英国的外交体面，免得在国际社会出丑。然而，彭定康根本不承认中英两国的协议，并要求公开两国关于政制发展的往来信函。在这种背景下，中国政府不得不公开这些外交信函。然而，英国驻华大使、英国外交部和港府却一致认为，中英双方并没有就一九九五年立法会选举达成任何协议。需要注意的是，一九八九年之后英国追随美国拒绝与中国政府直接会谈，双方只能采取信函的方式进行谈判。英国人竟然采取了这种可耻的律师式的狡辩，以没有条约文本为由拒绝承认两国达成的共识。尽管如此，公开的信函中双方磋商和讨价还价的过程清楚地展示出来，而一九九五年立法会“直通车”为特区政府第一届立法会也是在这些信函中确定的。现在，既然英国政府否定了这些信函的约束力，就意味着“直通车”的安排失去了法律效力，“另起炉灶”就成了中国政府唯一的选择。
　　

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