皇帝最可怕的敌人就是身边的大臣和地方官吏。过去，人们强调阶级矛盾是社会的主要矛盾，其实不然，君臣矛盾才是主要的社会矛盾。最难解决的社会矛盾是君臣权力之争。国家最高层领导的任何一种活动，都会严重影响到全国。比如，朱元璋取消宰相就严重影响了中国的历史进程。君臣矛盾最基本的内容，就是财富分配的矛盾。皇帝是全国财富的分配者，中央大臣和地方官吏是财富的掠夺者。雍正帝在《御制朋党论》中说，反对他亲理琐事的人都是朋党中人，他们想方设法蒙蔽君主，担心当今君主英明洞察，不利于他们谋取个人私利。官员的财富由分配所得太有限，掠夺则无尽无休。社会财富在国家、官吏、商人、平民诸方面分配，用什么调节？当然不是市场经济的杠杆，而是权力的杠杆。官员贪污首先危害到老百姓，最终则危害国家。君主存在的理由之一就是压制官员的贪污行为。这个问题永远没有妥善的解决办法，只有相对的平衡。搞得好，国家就兴盛，搞不好就亡国。
雍正二年（1724年），七月里的一个深夜，忙碌了一天的雍正帝很有些疲倦了，每当疲倦之时，他便以静坐来恢复精力。静坐之后即感觉精神清爽，他又翻出白天刚刚收到的一封奏折来批阅，这篇奏折他已经看过三四遍了，是山西布政使高成龄所上关于整顿地方耗羡的建议的奏折。奏请把山西全省的耗羡全部题解归公，同时发给官吏养廉银，地方各级衙署发给办公费。上个月，山西巡抚诺敏已经上了一个请求耗羡归公的折子。诺敏、高成龄的奏折当中反映了山西耗羡问题的严重，就全国来说，各省的情形都差不多，这也是他登基以来冥思苦想而理不出头绪的一个问题。
雍正帝回忆起几年前，年羹尧和陕西巡抚噶什图就曾上疏，奏请将耗羡酌留，以便各官用度，其余则捐出以弥补亏空。这是针对当时吏治腐败，贪污风气盛行而提出的一项改革建议，想以此来减少地方官中饱私囊的现象。可是皇考圣祖不愿担当加赋的恶名，没有同意，批谕： “朕谓此事大有关系，断不可行。定例私派之罪甚重，火耗一项，特以州县官用度不敷，故于正项之外，量加些微，原是私事。朕曾喻陈瑸云： ‘加一火耗，似尚可宽容。’陈瑸奏云： ‘此乃圣恩宽大，但不可明谕许其加添。’朕思其言，深为有理，今陕西参出亏空太多，不得已而为此举。他们虽然是密奏，朕若是批发，竟视为奏准之事。加派之名，朕岂受乎？”故而此事罢论。康熙帝以为地方官吏只是“量加些微”，而不知实际情况是火耗没有一定之规，没有硬性的标准，反而便于吏役大收特收。这是康熙帝失误之处。
雍正帝又想到，去年湖广总督杨宗仁也提出了耗羡部分归公的建议。杨宗仁奏称： 地方上的公事开销，都是地方官勒派百姓供应，不如令州县官在原有的耗羡银内，拨出二成交到布政司库房，以充一切公事之费，此外私毫不许再加派捐。雍正帝甚表赞同，批道： “所言全是，一无瑕疵，勉之。”
现在诺敏的奏章又提出山西省改革的具体方案： 将全省耗羡银约50万两，悉数上交布政司库，然后从中拨出30万两作为办公用费以及各官养廉之用。20万两可作为弥补无着亏空之用。诺敏任山西巡抚之前，在户部供职多年，一向被同僚称为对财政“稽核有法”（用今人的话来说，叫做“懂经济”），这笔账还是算得很精的： 与其暗中收送陋规钱，何如公开给与养廉银？再以耗羡把多年的亏空补上。诺敏此议真是通权达变，于国计民生均有裨益，可将这事交九卿会议商讨，如行得通，全国各省都照此办理，官场贪风数年之内当熄灭矣。想到此，雍正帝感到十分欣慰。
为什么把这项开销称之为“养廉银”？要搞清楚它，有一些职官薪俸制度和官场钱权交易的基本情况，在这里必须费些笔墨来说明一下。
清朝沿用明制，实行职官底薪制，官吏正规的俸禄是非常之少的： 官级正一品，年俸180两；官级正二品，年俸155两；官级正三品，年俸130两；官级正四品，年俸105两；官级正五品，年俸80两；官级正六品，年俸60两；官级正七品，年俸45两；官级正八品，年俸40两；官级正九品，年俸33两。另有俸米若干石。对于他们来说，这些钱粮实在太少了，既不能养家糊口，也不敷日常费用，连骑马坐轿都不够开销（无怪乎清官如于成龙者，出远门时常常骑一头毛驴）。
中央大员和地方督抚大吏，往往家中人口众多，日常开支浩繁（所以像于成龙、汤斌一类的清官，在外任职时，总是不带家属或少带家属，不雇佣人或少雇佣人，多用家人办事，以节约开支），180两银子的年俸，有时还不够官吏们一天的开销。不可思议的是，连办公费也要从正印官那少得可怜的年俸里开销，因此他们必然要以种种方式去弄钱。而最方便、最有效的方法当然就是以权易钱，借办公事之便，向下级官衙勒索陋规，下级再向下级索求，一直压到县衙一级。为了应付陋规，县官役吏势必向百姓勒索耗羡。
何谓“耗羡”？古代官府向百姓收税，大多为粟米、布丝等实物，这些东西都由百姓自行运送到官府。明代实行一条鞭法以银两代替实物，于是在正税之外还增加了“耗羡”，又叫“羡余”，是一种附加税，用来补正税之不足。因为征税这项工作有许多的开销，如手续费、杂费以及保管解运费等等，这些开销都要由纳税人承担，所以要额外的多收一些。官吏征收之后不必把多余耗羡上缴，可以留作办公费用。
耗羡之中“火耗”所占比例最大，州县官从百姓手中征收来的地丁钱粮，大都是成色不等的散碎银两。而解到藩库的银子必须是重量相等，成色一致的银锭。因此州县官就要将征收来的碎银重新熔铸，税银在熔铸过程中的损耗，称之为“熔销折耗”，为此，税吏要向老百姓额外多收一些来补偿耗蚀。正常比例应是所收正税的十分之一，称“加一耗”，或者十分之二也不为过。朝廷并没有硬性规定一个统一的火耗率，地方官吏可以根据自己的需要自主决定。
正因为火耗的征收多寡，没个准谱，地方官吏往往狂征滥派，无法无天。正如康熙朝监察御史李发甲所说： “每岁民间正项钱粮一两，有派至三两、四两、五六两以至十两的。而于朝廷正供之外，辄加至三倍、四倍、五六倍以至十倍不止，致使百姓不苦于正额之有定，而苦于杂派之无穷。”
康熙朝另一位大臣赵申乔也曾经指出：
惟横征私派之弊，其祸尤烈！如收解钱粮，私加羡余火耗，解费杂徭，每浮算额数，以致公私一切费用皆取给于里民。若日用之米蔬供应，新任官吏之器具案衣，衙署之兴修盖造，宴会之席面酒肴，上司之铺设供奉，使客之小饭下程，提事之打发差钱，戚友之抽丰供给，节序之贺庆礼仪，衙役之帮贴工食，簿书之纸札心红，水陆之人夫答应，官马之喂养走差，以及保甲牌籍、刊刷邮单、报查灾荒、编审丈量等项，皆有使费陋规，难以详细枚举。总之，无事不私派民间，无项不苛敛百姓，而且用一派十，用十派千，以饱赃官婪蠹之贪腹，嗟嗟小民，膏血有几，而能满足此漏卮巨壑哉！
康熙帝认为，耗羡的问题由来已久，向来是地方官私征私用，是地方上的私事，应该给地方上这种自主权，还是不管为好。既然皇帝找不出办法治理积弊，采取放任自流的态度，于是就造成了地方官吏私征滥派，没有限制和约束的现象，康熙帝虽然知道百姓疾苦，但也无可奈何。
雍正帝于元年元旦谕告地方官文告中说： “今钱粮火耗，日渐加增，重者每两加至四五钱，民脂民膏，何堪酷剥，至州县差徭，巧立名色，恣其苛派，竭小民衣食之资，供官司奴隶之用。”其实，一两正赋加四五钱火耗不算多，超过正赋数倍之多的事情他也许不知道，他所了解的情况是经过淡化的。不过，比起那些假装不知下情，而真不懂经济的统治者，他还算是明察。
现在诺敏提出，要求将山西各州县全年所得的耗羡银，全部上交布政司，一部分用做抵补前任所留无着亏空，一部分分给各官用做养廉银，补助官吏的生活和办公费用，以此来代替陋规钱，使他们保持廉洁。
以耗羡弥补亏空，以耗羡代替陋规，这是一个现实主义的办法， 既可以纠正历史遗案，又能够防范新的弊端。耗羡归公，把地方官吏暗中无节制的苛取，变成国家公开的有限量的征收，财政透明化，不能说不是一个进步。雍正帝说： 实行养廉银制度的好处是“上不误公，下不累民，无偏多偏少之弊，无苛索横征之扰，实在是通权达变之善策。”
雍正二年（1724年），河南巡抚石文焯，上了一封奏折，称该省共有耗羡银四十万两，给全省各官养廉银若干，各项杂用公费若干，下余十五六万两，解存藩库弥补亏空，因此办公费用都出在耗羡内了，不再议捐搜括民间。雍正帝批示道： “此奏才见着实，非从前泛泛浮词可比，封疆大吏，原应如此通盘合算，如何抵项，如何补苴，若干作为养廉，若干作为公用，说得通，行得去，人心既服，事亦不误，朕自然批个‘是’字。”
山西与河南率先实行了火耗归公和以养廉银代替陋规的廉政改革。河南巡抚石文焯奏请，将沿旧例收受的全省火耗的十分之一共3万两，作为巡抚的养廉银。虽然超过了一般巡抚养廉银的一倍，但是雍正帝立即照准，并说： “即使加倍也未尝不可，但此外必须一无染指，方见操守，与其私以取之，何如明以与之，此所谓厚俸以养廉。”因为即使厚俸，比起河南巡抚过去所收受的各项陋规20万两也少得多了。高官的收入无论多寡，问题的关键在“明以与之”四字。高官的收入透明化公开化，在中国历史上历朝历代都没有过，雍正帝的改革可谓是绝无仅有。过去都是搞“双轨制”，一边透明，一边模糊。山西实行的改革也取得了一定的成效，全省耗羡扣除亏空和养廉银以及各种杂费之外，尚余白银27541两。
就全国是否实行耗羡归公和养廉银制度的问题，雍正帝命六部九卿会议具奏。虽然人们都看到山西的改革是行得通的，然而，这项改革触及到他们的切身利益，就不赞成了。大臣们考虑问题的出发点与皇帝考虑问题的出发点不一致。因为几乎每一个官员，在其宦途生涯中，总是同时处于馈赠与受馈赠的双重地位中，从根本上说也是他们做官（归根结底是做人）的目的。对于大多数官吏来说，当官不求发财，当官还有什么意义？千里做官所为何事？收受陋规正是做官的主要工作——办公有表面形式与实质内容之分，做事与收钱，是分而又合的一体两面。耗羡归公，财路就从根本上被截断了，他们岂能同意？大臣们提出种种理由加以反对和阻挠。
九卿奏议发到山西，巡抚诺敏感到压力很大。山西布政使高成龄是诺敏推行耗羡归公和养廉银制度的积极支持者，他缮写了长篇奏折上疏朝廷，对九卿奏议，逐条予以驳斥。他首先指出，州县征收火耗，以补官俸之不足。但督抚没有火耗，官俸不敷使用，官吏又不能枵腹办公，必然收取陋规，这笔钱最后还是要出在火耗项上，所以还不如全省征收后，再分给各官养廉银。他又说，耗羡归公，并非要多征火耗，而是要减少火耗。因为既然火耗征收之后尽归省库，州县多征也不归己，就不会多征火耗。针对最后一项指责，他反驳说，督抚收取陋规和贿赂，才是鼓励属员为非。倒不如合理合法地公开收取养廉银，共受皇上的恩赐。他分析了当时耗羡滥征的原因和耗羡归公的益处，并指出： 九卿所说貌似公允，光明正大，好像是既不增加百姓负担，又让州县满意，似乎是两面兼顾，其实是徒有虚名，说得好听而已。如果按照他们的意见办事，就只能是维持旧日的弊端，听任地方官吏狂征滥派，既不讲官吏法规，又不顾小民疾苦。
雍正帝阅读了高成龄的条奏之后，大加赞赏，将他的奏折交部臣讨论。并在他的奏折上批道： “总理事务王大臣会同九卿、詹事、科道，平心静气，秉公执政，确议具奏。若怀挟私意，以及任性尚气，淆乱是非者，必有一二获罪之人也。须各出己见，明白指陈利弊，毋稍游移，倘不能划一定议，两议三议皆可。”
皇帝已经表明了支持的态度，然而反对耗羡归公的人却仍然不在少数。实行火耗归公和养廉银制度的建议，在朝野引起官僚们普遍的不满。雍正帝不能不痛下决断了。他发出上谕，批评持反对意见的官员们的谬见，分析火耗归公和养廉银制度的必要。他说： “高成龄奏提解火耗一事，朕曾降旨，令尔等平心静气，秉公会议，尔等所议见识浅小，与朕意未合。州县火耗原非应有之项，因通省公费及各官养廉，有不得不取给于此者，然非可以公言也，朕非不愿天下州县丝毫不取给于民，而其势有所不能。且历来火耗，皆在州县，而加派横征，侵蚀国帑，亏空之数，不下数百余万。其因即在于州县征收火耗，分送上司，各上司日用之资，皆取给州县，以致耗羡之外，种种馈送，名目繁多，故州县有所借口而肆其贪婪，上司有所瞻徇而不肯参奏，此从来之积弊所当剔除者也。与其州县存火耗以养上司，何如上司拨火耗以养州县乎？”
在权力运作中，钱的平衡作用是关键因素。州县用火耗养上司，上司就不能不对他们有所纵容瞻徇。州县送陋规给上司，既是逢迎上司，也可以用来胁制上司。其所呈政务，“道府既批准于前，不敢驳斥于后。若有持正之道府不如所请，州县辄扬言曰： ‘道府收我节寿规礼，不为我弥缝补漏，我之馈送从何而来？’道府受其挟制，不得不曲意相从。”所谓吃人家的嘴短，拿人家的手软，就是这个道理。如果实行耗羡归公，使州县既不能行陋规于上，又不必滥摊派小民于下，就有利于吏治的澄清了。雍正帝指出： “不能禁止馈遗，必不能秉公察吏，不能秉公察吏，必不能有益于政治民生。”
雍正帝不顾中央各级官员的反对，毅然决定将耗羡归公政策“通行于天下”。
大力推行耗羡归公和养廉银制度的地方官员，以山西巡抚诺敏和河南巡抚田文镜为最优，然而二人在中央皆为“举朝所怨”，在地方则“通省衔恨”成为众矢之的。雍正帝为保证山西的改革能够顺利进行，特意将一些抵制改革的山西官员调离山西。浙江省迟至雍正五年尚未制定出具体的养廉银方案，雍正帝又将得力大员李卫调到浙江担任巡抚。 李卫到任后立即拟定了一个全省各级官吏养廉银的详细方案上报朝廷，得到了雍正帝的批准。在人事方面安排得当，是保证既定政策的贯彻实施的关键一着。虽然雍正帝执法严厉，但是并非简单鲁莽。他曾说： “治天下惟以用人为根本，其余都是枝节末叶之事。”诺敏提出的方法于国于民有利，但是触犯了大多数官僚的切身利益，必然阻力重重。雍正帝特别在政治和经济两方面给予支持。一面在山西替他肃清反对派，一面给予他高额数目的养廉银。
耗羡归公以后，低薪制改成了高薪制，所谓“厚俸以养廉”。这笔财政经费则由耗羡银中支付。各省大小官员的养廉银数额按照官职高低，事务繁简，地方不同和耗羡多少等标准，逐渐确定下来。大致如下： 总督2万两左右，巡抚15000两左右，布政使1万两左右，按察使8000两左右，道府5000两左右，州县一二千两。养廉银的用途，既是给予官员赡养家口，也是给官员延请幕客、犒赏下级和公干盘缠之用。养廉银又有些类似于奖金，“增事则增养廉，事毕则停养廉”，对于有功劳者也特别多给。比如立有首倡之功的山西巡抚诺敏，他每年的养廉银数额高达31700两，比原薪俸高出200多倍。河南巡抚田文镜的养廉银数额也高达28900两，后来他晋升为河东总督，雍正帝又要给他增加1万两养廉银，他坚辞未受。田文镜说： “人臣食禄当因事，事繁而禄少则不给，事简而禄多则虚縻。”这是决定养廉银数额的一个基本原则，否则又成了弊端。
中央官员的养廉银，施行的时间则晚于地方官，其数目也大大少于地方官。陋规照行不误。对此，雍正帝又下谕重申禁令： “从前题奏事件，俱有部费，朕屡次降旨严禁，今闻仍蹈前辙，凡事不讲部费，不能结案。各衙门书吏势难枵腹办公，酌量稍给纸笔饭钱，于理亦无违碍，何得部费至于盈千累万，以遂小人无厌之求？……此事殊可痛恨，嗣后著永行禁止，若再经朕查出，送者与受者双方一体治罪。”雍正帝治术迥异于康熙帝，他执法严峻，不能容忍官吏借陋规以蠹国害民。雍正一朝，由于雍正帝雷厉风行地推行养廉银制度，将官场中漫无限制的陋规，转变为制度化的合法收入，官署的办公经费有了着落，官吏搜刮百姓的事情有所减少，吏治大为澄清。
官吏做官发财的愿望在一定程度上也是合理的，要求官僚们都大公无私那就过于理想化了，雍正帝并非如此，他不仅是以养廉银来解决官员们的日常开销和办公经费，而且常常以赏赐来鼓励官员廉洁守法。他多次赏赐大学士张廷玉，动辄以万计。有一次，雍正帝又当廷奖赏张廷玉万两白银，张廷玉恳切推辞，说： “叩谢皇恩，臣衣食既不求奢华，所费无多，所得年俸及养廉银已足敷日用。”雍正帝说： “你的父亲（张英）以清白传家，你严守家训屏绝馈遗，朕不忍令你以家事萦心也。”张廷玉接受赏赐以后，以赐金修一花园，并将花园命名为“赐金园”。像张廷玉这样的一品大员能如此谨身节欲，实在难得。
鄂尔泰也是一位儆惕自谦的一品大员，也曾拒绝皇上为他增加养廉银。
雍正六年（1728年），雍正帝又发出上谕： “朕因国家政事，资借大臣之力，而使之分心家计，朕心不忍，五部大臣内，除差往外省署事之人外，俸银、俸米着加倍给与。”
雍正十年（1733年），雍正帝又谕令，将直隶省每年应解白银九万四千余两，分给户部各级官员做养廉之用，以弥补京官不受陋规的损失。不接受贿赂当然就是官员的损失，怎么能不弥补？只要这种弥补是公开透明的，就是廉政。
雍正帝把养廉银制度作为整顿吏治和财政的突破口，取得的成就不小。十年之后他说： “自行此法以来，吏治稍得澄清，小民免于扰累，此中利益乃天下所共见。”后世人评论历史，有“雍正朝无清官”之说，因为当时官吏都小心谨慎，不敢大肆贪污，就都成了清官，也就无所谓清官了。当然这只是相对而言，真正的清官如田文镜、李卫之流并不多见。
田文镜把耗羡归公之前后的情形，作了一番比较： “耗羡未归公时，原系各州县所得，各上司因其得有耗羡，于馈送节礼之外，恣意勒索，借名派捐……及至地方一有公务，仍派里甲，小民受累不浅，此耗羡未归公之情弊也。自耗羡归公之后，各上司俱得有足用养廉银，不敢向州县勒索派捐。各州县亦俱得有足用养廉银，反得实在归己，日用即足，又不至亏动正项钱粮仓谷。至于一切公事……既不取捐于官，又不派及于民，数年以来民间竟不知有派款一事。上下各足，彼此相安，此耗羡归公之成效也。”刑部侍郎钱陈群也说： “当时初定耗羡，依从前州县自征之数，有减无增，奉行以来，吏治肃清，人民安业。”
山西、河南、山东等省的财政亏空几年内即已补完，并有70多万两耗羡银的盈余。
户部库存银在康熙末年只有800余万两，雍正年间已增至6000余万两。魏源在谈到雍正朝财政好转的原因时说： “康熙六十载之休养生息，何以户部存银只有800余万，不及雍正七分之一？其病在于： 一、耗羡银未归公也；二、常例银未捐输也；三、盐课未足额也；四、关税无盈余也，全仗雍正十余载清厘整饬之功，故有此收效。”魏源的评价是很中肯的。
雍正帝一向认为，有治人，无治法。这是先秦儒学大师荀子的观点，事实上也确实如此。封建社会，无法不弊，法只是一种形式，人心才是根本。人心不古，治法皆虚。从表面上看，官员之间收受规礼是以权谋私的一种方法，但从本体上看，还是人性本身的贪婪问题，养廉银制度其实不过是当时一种理想制度的试验品而已。养廉银尽管数额不小，很是优厚了，但是与过去收受的陋规相比，还是要少得多，习惯于收受陋规和冒领空粮的各级贪官污吏，当然不满意，只要权力在握，他们仍然在利用手中的权力暗中勒索钱财。人亡政息，到了乾隆朝，养廉银制度也就变成了官吏们的一种固定的年俸，图有虚名了。康熙帝当初所以不同意提高官员的薪俸，就是充分估计到发生这一流弊的必然性。
反腐败，是雍正朝致治之大要，其成就十分显著。有人说，雍正年间的赋役税费改革，奠定了清代鼎盛时期的经济基础，又有人说，要不是雍正帝励精图治，大清恐怕早就衰亡了。我们要说，赋役税费改革所以能够起到繁荣经济的作用，因为这种改革本身就是反腐败。不然，赋役税费改革也只能是表面文章。
养廉银制度起到了一定的成效，正如雍正帝所说： 吏治稍有澄清，公然贪赃犯法及侵盗钱粮者减少了（国库有所充实），人民免于扰累。究其原因还在于雍正帝实施了严刑峻法，追查亏空，以及实行密折制度，使官吏之间相互监督，各怀畏惧。一方面使用惩罚手段，一方面他本人注意以节俭的生活方式作表率，这些都起到了廉政作用。雍正帝的实施廉政，颇类似于明太祖朱元璋。朱元璋挟其绝对的权威，大搞严刑峻法，企图收到令行禁止的效果，传说当时还设有一个扒皮庙，专扒贪官污吏之皮，当然，这只是传说而已，它依然不能最终禁止贪污。当然雍正帝也不能最终禁止贪污，这里要说的是，雍正帝以养廉银来配合“束湿”（拧干湿布，喻吏治太严）之治，较为合情合理，现实可行。
现在台湾、香港和日本的学者们对雍正朝实行的养廉银制度评价甚高。有人认为，乾隆中期以后，由于乾隆帝专宠和珅，他本人又崇尚奢华，至使陋规恶习再度膨胀，养廉银等于白给，丝毫不能养廉。而如果雍正帝能够长寿，乾隆晚做几十年皇帝，清代历史将会大为改观。
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