>>> 2007年第10期
百年中国宪政的五个拐点
作者：朱 棂
百年前陈寅恪有诗曰：“遥望长安花雾隔，百年谁覆烂柯棋。”历史是一盘棋局，要看清其变化，我们也许该从那些重要的“拐点”入手。
此情可待成追忆，只是当时已惘然
光绪三十二年农历十月初十(1906年11月25日)，北京景山东街的京师大学堂，沿街处处张灯结彩、龙旗飘扬，场内更是人头攒动、敲锣打鼓，人人脸上都是欢天喜地。如果百年之后的人看到这一场景，决不会想到这是北京各学堂学生在这里庆祝慈禧“圣寿节”。
当然，这决不意味着当时的学界对慈禧衷心爱戴。事实上，之前的“圣寿节”，民间也很少自发庆祝。让这个节日热闹起来的，是三个月前(1906年9月1日)发布的一道上谕《宣示预备立宪谕》。
这道上谕，以及随后开始的“预备立宪”，在历史上有着不同的评价。但是至少当时的民意是“奔走相庆，破涕为笑”，莫不“额手相庆”曰：“中国立宪矣，转弱为强，萌芽于此。”（《申报》1906年9月16日)。从9月5日开始，北京各界就开始高悬国旗庆贺，此后全国各地陆续召开了庆祝会。而“圣寿节”这天，更是成了立宪的节庆，用当时的《京话实报》的话说：“从此要实行立宪，这次圣寿就是实行立宪的纪念。”
1907年的《钦定宪法大纲》曾经给出了九年的立宪期限。虽然很多当时和后来的人怀疑慈禧立宪的诚意，但是最开始的立宪进程还是按计划进行的，有时甚至提前了(例如筹办咨议局和资政院的进度)。在这过程中建立的一些制度也并非都那么“虚伪”，比如当时创办报纸程序之简便，实在是我们今天所无法想象的。只是，“立宪”渐渐从制度建设变成了“官制”改革，最后变成了皇族和汉人官僚斗争的工具，最终失去了民心。虽然革命派从一开始就反对立宪，但是真正敲响了清王朝丧钟的，是立宪派对清廷的彻底失望。于是辛亥的炮声，在宣告中国历史上第一个共和国诞生的同时，也结束了中国历史上第一次立宪进程。
乱哄哄，你方唱罢我登场
1926年7月9日，广州，国民政府誓师北伐。《北伐宣言》中说：“中国人民之唯一的需要，在建设人民的统一政府。”
民国北洋政府时期，堪称中国宪政史上的“大跃进”时期。短短的14年间，先后产生了5部宪法草案：1913年《中华民国宪法草案》(天坛宪草)、1914年《中华民国约法》(袁记宪法)、1919年段祺瑞政府的《民国宪法草案》(八年草案)、1923年的曹锟宪法(“贿选”宪法)、1925年段祺瑞政府的《民国宪法草案》(十四年草案)。但是这些宪法，没有一个能真正确立其在国家政治生活中的权威地位，更遑论维护国家稳定、保障人民权利了。
究其原因，这些宪法没有一个是协商和妥协的结果，无一不是掌握制宪权的一方从自身利益出发而制定的工具。例如，天坛宪草(包括之前的临时约法)是为了对付袁世凯，迅速把总统制改为国会制，结果却无法避免袁氏称帝的后果。此后的几个宪草，则没有合法性的来源，唯一由合法国会通过的曹锟宪法，则因为曹锟的贿选而失去了民众的信任。
许多人将当时的乱象都归咎于北洋军阀，但是当时许多人(包括李大钊)却首先将矛头指向了国民党。李大钊曾说：国会中政党的“党纲”，“有一主政，亦足以强吾国而福吾民”。但是，“以言党德，有一得志，吾国必亡。”
面对持续的政治混乱，当时的有识之士提出了重建宪政架构的诸多路径，包括“联省自治”“好人政府”，等等，在1925年冯玉祥政变后，则产生了“善后会议”和“国民会议”两大阵营。但是最后的结果是，北伐的号角宣告了一切和平重建民国努力的失败。也许，只有武力才能摧毁旧秩序，但是武力能建立新秩序么?仅仅一年后，一起北伐的战友们便分道扬镳，进入了新的战场。
我本将心托明月，奈何明月照沟渠
1946年11月15日，南京。由当时的国民政府组织的“国民大会”正式召开，参加“国大”的代表有1600余人，其中国民党占85％，余者来自以曾琦为首的青年党、以张君劢为首的民主社会党，以及“社会贤达”王云五、傅斯年等人。
召开“国大”、制定宪法、行宪，这是国民党所确定的从“训政”走向“宪政”的重要步骤。可是，由于当时国内的政治军事形势，这次国大遭到了共产党人及部分第三势力的抵制。
会议召开之际，民盟中央常委便作出决定：对盟内的民主社会党成员参加伪国大者，一律开除盟籍。这次国大闭幕后，中国共产党便声明：“蒋记国大和它制订的蒋记宪法均属非法与无效。”两天后，民主同盟在声明中说：“坚决否认伪国大制定的伪宪法!”同日，民建、民进、九三学社等11个党派和团体发表联合声明，宣称：“这种宪法产生的基础和基本精神是反和平反民主的。”
后来的历史教科书，把这次国大通过的《中华民国宪法草案》评价为：人民无权，政府有权；地方无权，政府有权；立法无权，总统有权。客观地看，这部法律从文本本身看是中国宪政史上的新高度，以“人民之权利与义务”部分来看，规定了人民所享有的23项权利，并且明确规定：“凡人民之其他自由及权利，不妨害社会秩序公共利益者，均受宪法之保障。”对于人身自由权，更是以300多字进行了详尽全面的规定。
虽然“国民大会”宣布了宪政开始，伴随它的却是轰隆的炮声。很快，蒋介石宣布进入“动员戡乱时期”，结束了大陆昙花一现的“宪政”。
假作真时真亦假，无为有处有还无
1967年8月5日，北京中南海，又一次从批斗会上被押回办公室的刘少奇面对红卫兵，拿出1954年宪法抗议说：“我是中华人民共和国主席，你们怎样对待我个人，这无关紧要，但我要捍卫国家主席的尊严。谁罢免了我国家主席?要审判也要通过人民代表大会。你们这样做是在侮辱我们的国家。我个人也是一个公民，为什么不让我讲话？宪法保障每一个公民的人身权利不受侵犯。破坏宪法的人是要受到法律的严厉制裁的。”
一位满头白发的无助老人面对一群疯狂的革命少年说出这样义正词严的话，自然会给后来的人们带来某种震撼。可是，如果想到这位老人是堂堂的国家主席，而且是他手持的那本宪法起草的组织者，又难免让人感到一种深深的讽刺。
据说，因为不愿意把“过渡时期”的某些事实在宪法中确认，建国初期的中央并不急于过早地制宪。但是1952年刘少奇率中共代表团出访苏联，斯大林就此提出了三点“建议”：一要通过立宪来确立“合法性”；二是解决所谓“泄密”问题；三要通过选举实现向一党政府的转换，“如果人民选举的结果，当选者共产党员占大多数，你们就可以组织一党的政府。其他党派在选举中落选了，但你们在组织政府时可给其他党派以恩惠，这样对你们更好。”
按照斯大林的提示，中国迅速开展了轰轰烈烈的具有“中国特色”的制宪运动。说迅速，是因为整个制宪过程只用了一年的时间。说轰轰烈烈，是因为全国人民都参与到其中。在宪法草案公布后，先由中共和民主党派的地方组织进行讨论、再交由全国人民讨论，最后提交给全国人大。在“人民宪法大讨论”中，据说有将近1．5亿人参加，一共收集到5900多条意见(这些意见被分为“不正确”“不适当”和“采用的”三类，其中大部分被视为前两类而“剔除”了)。除了效率和规模之外，在制宪的程序上也有许多中国特色，比如起草组的主力不是法学家，而是毛泽东的三位秘书，比如“为了节约时间”，基层选举一律采取举手表决，等等。
而这场制宪运动的总指挥，就是毛泽东和刘少奇，前者负责起草工作，后者负责选举和开会。
不信东风唤不回，不信青史尽成灰
1987年10月25日，北京人民大会堂，中国共产党第十三次全国代表大会在此召开。
十年动乱，彻底践踏了社会主义民主与法制。文革中召开的四届人大，代表居然都是秘密指定的，它所通过的1975年宪法，把“无产阶级专政下继续革命的理论”写入了宪法，公民权利则被压缩到了短短的四条。在其后七年时间内，随着政局的变化。又先后通过了1978年宪法和1982年宪法。其中1982年宪法经多次修正沿用至今，成为历史上在中国大陆施行最久的宪法。值得指出的是，在1982年表决宪法的时候，第一次出现了人大代表弃权的情形，并且得到了公开报道。正是这三张弃权票，反而赋予这部宪法以神圣性和合法性。
中国是中国共产党长期执政的国家，所以宪政进程离不开党的发展。在新中国宪政史上，1987年召开的十三大无疑是无法绕过的重要里程碑。我们不妨原文摘抄十三大报告的部分内容：
“政治体制改革的关键首先是党政分开。党的纪律检查委员会不处理法纪和政纪案件，应当集中力量管好党纪，协助党委管好党风。
“为了巩固机构改革的成果并使行政管理走上法制化的道路，必须加强行政立法，为行政活动提供基本的规范和程序。要完善行政机关组织法，制定行政机关编制法。用法律手段和预算手段控制机构设置和人员编制。要层层建立行政责任制，提高工作质量和工作效率。要制定行政诉讼法，加强对行政工作和行政人员的监察，追究一切行政人员的失职、渎职和其他违法违纪行为。
“必须使社会协商对话形成制度，及时地、畅通地、准确地做到下情上达，上情下达，彼此沟通，互相理解。
“目前，侵犯群众权利的现象仍时有发生。因此，必须抓紧制定新闻出版、结社、集会、游行等法律，建立人民申诉制度，使宪法规定的公民权利和自由得到保障，同时依法制止滥用权利和限制自由的行为。”
（摘自《法治》2007年第3期 插图：姚腊远）
责编：王海仔 （本文编号：408）