>>> 2008年第8期
基于新制度经济学的高校管理体制创新
作者：蒋德喜
关键词：经济学；体制创新；高校管理
一、新制度经济学的基本理论
新制度经济学是在美国20世纪70年代到80年代形成和发展起来的一个非常重要的西方现代流派。简单地讲，新制度经济学就是用经济学的方法研究制度的经济学。D·诺思(North)认为：“新制度经学的目标是研究制度演进背景下，人们如何在现实世界中做出决定又如何改变世界。”同时他认为：“制度是一种社会博弈规则，是人们所创造的用以限制人们相互交往的行为的框架”。
新制度经济学的基本理论有4个：交易费用理论、企业理论、产权理论和制度变迁理论。(1)交易费用理论。交易费用理论是新制度经济学最基本的概念。交易费用包括度量、界定和保障产权的费用；发现交易对象和交易价格的费用，讨价还价、订立合同的费用；督促契约条款严格履行的费用等。交易费用理论表明交易活动是稀缺的，市场的不确定性导致交易也是冒风险的，因而交易也有代价，也就有如何配置资源的问题。(2)企业理论。就是将古典经济学的单一生产制度体系——市场机制拓展为彼此之间存在替代关系的、包括企业与市场的二重生产制度体系。市场机制是一种配置资源的手段，企业也是一种配置资源的手段，二者是可以相互代替的。市场机制的运行是有成本的，交易费用的节省是企业产生、存在及替代市场机制的唯一动力。(3)产权理论。产权是一个复数概念，它是“所有权在市场关系中的体现，本质上是在市场交易过程中作为一定的权利所必须确立的界区”，包括所有权、使用权、收益权、处置权等。当一种交易在市场中发生时，就发生了两束权利的交换。交易中的产权束所包含的内容影响物品的交换价值，这是新制度经济学的一个基本观点之一。产权实质上是一套激励与约束机制。影响和激励行为是产权的一个基本功能。新制度经济学认为，产权安排直接影响资源配置效率，一个社会的经济绩效如何，最终取决于产权安排对个人行为所提供的激励。(4)制度变迁理论。制度变迁理论是新制度经济学的一个重要内容，诺思认为：“有效率的经济组织是经济增长的关键，一个有效率的经济组织在西欧的发展正是西方兴起的原因所在”。制度变迁的原因之一就是相对节约交易费用，即降低制度成本，提高制度效益。所以制度变迁可以理解为一种收益更高的制度对另一种收益较低的制度的替代过程。产权理论、国家理论和意识形态理论构成制度变迁理论的三块基石。
二、新制度经济学视野下高校管理体制创新的策略
1．重塑制度创新主体。我国高校管理体制创新涉及多个利益主体，这些主体态度及实力的对比，会对整个制度变迁过程产生至关重要的影响。自我国高校管理体制改革以来，政府始终是制度创新的主要主体，它为高校改革提供各种政策和措施，而高校作为政策的接受者则是配合国家的改革，充当一个协调主体角色。随着改革的深化，特别是高校获得一定的办学自主权以后，高校管理体制创新变为政府与高校双重主体推动的制度变迁和学校主体与政府主体参加的博弈。但由于体制创新在一定程度上出现的宏观主体与微观主体之间的一定分化，政府因要进一步下放权力等原因而对推动改革的主动性降低，高校也因要进行大规模的经费缩减、人员分流和机构精简等而缺乏内在的动力。因此，必须采取一些措施来重新焕发这两个主体的积极性。首先，要转变政府官员和高校的思想观念，促进他们思想的解放和理念的更新。要认识到并非所有的科研、教育、文化、体育、卫生活动都不能走市场化道路，并非所有的社会公益事业都必须由政府直接举办。改变传统的“国家干部”观念、“单位”保障观念，树立市场意识、竞争意识和服务意识。其次，要给予改革利益受损群体一个明确的好的预期，使他们能够认识到，改革虽然可能使他们暂时在一些方面受损，但最终将使他们受益，即改革收益大于改革成本。再次，适时的给予受损的利益群体以补偿，如对下岗职工、分流职工以一定的经济补偿，帮助其实现再就业等。最后，在对权力或利益资源实行改革再分配时，要注意公平原则，保证绝大多数人能享受改革的成果。
2．明确政府职能。根据《中国教育改革和发展纲要》指明的方向，借鉴国际上高等教育管理的成功惯例，可以肯定的是，我国政府对高校的管理职能，不应在高校内部的运作过程和环节上，更不应在高校内部的日常事务上。而应在高校系统内外部的宏观关系上，在高等教育事业的方向和质量标准上。政府的管理，不能依靠长官意志和行政命令，而要运用规划、拨款、评估等手段。具体地说，政府对高校的管理职能主要应体现在以下这样几个方面：第一，规划与立法。政府通过制订宏观的规划以及有关的法案，协调、指导高校发展，使之与社会经济发展相平衡、相适应，并确保高等教育事业在社会中应有之地位，保护高校的权益不受其它社会部门的侵害。第二，拨款与筹款。政府要设法保证高校办学经费在政府预算中应有之比例。开拓高校向社会筹集办学经费的渠道，解决高校在财政上的后顾之忧，并通过拨款体现政府对高校的导向。第三，评估与监督，政府应成为高校办学方向和办学水平的权威性评估机构，对高校的办学方向和办学质量进行制度化的监督和引导。同时政府应组织各种社会力量对高校进行多方面的评估，促进社会评估机制的建立。第四，制订高校的设置基准，审批新建高校。第五，制订高校干部任免标准，作为高校自主选聘校长的主要依据，并据此对高校领导进行考核。也就是说政府在管理高校中充当的角色，就是高等教育事业的规划者与协调者，而不是高校的直接行政领导者。
3．化解创新成本，协调利益关系。如何支付创新成本是高校管理体制创新面临的一个关键问题。除了解决由于历史原因形成的债务负担、社会负担和人员问题要支付巨额的转换成本外，高校管理体制创新还必须支付具体的实施成本，如果这一系列的创新成本得不到有效化解，体制创新就会因无力支付成本而导致失败。我们主要可以从以下几个方面来解决创新成本问题：一是改革成本不能仅由一方而承担，而应建立由政府、高校和社会三方面相结合的多元化成本承担机制。特别是政府必须通过财政拨款、差额补贴等形式承担起支付改革成本的责任。二是让高校职工参与改革政策的制定与选择过程。改革过程密切联系到高校教职工和学生家长的切身利益，让他们参与改革政策的选择，参与利益再分配决策，必将提高社会对改革政策的认同，减轻改革阻力。三是应注意将地方自下而上的改革与高校改革的规划结合起来，对高校的改革进行总体规划、统一推进和综合协调，将改革的力度与社会的可承受程度有机地结合起来，最大限度地降低创新成本。
4．明晰产权，建立高校党委领导下的新型的法人管理机制。按照政事分开和所有权与经营权相分离的原则，实施产权制度改革，逐步明确高校的产权归属。政府对高校的产权管理形式要从实物形态的管理转为价值形态的管理，使高校获得法人所有权，实行高校管理权、责、利的统一，更充分调动高校追求自身发展的积极性。另外，根据对现代事业单位管理制度的构想，我们可以通过设立注册登记制度从法律上确认社会主办、个人举办高校的非政府、非企业的性质，确立其独立的主体地位，使其拥有必要的财产、权力行为等，能以自己的名义依法而向社会自主开展教学、科研和生产活动，独立承担相应责任，并公开接受政府和社会的监督。只有这样，才能提高服务的质量和效率，形成完善的激励和约束机制。值得注意的是高校办学自主权与校长行政权绝不是一回事。高校实行的是党委领导下校长负责制，学校的各项自主权，不是属干校长个人的，而是属于整个学校的。换言之，办学自主权不能由校长一人独揽，而应由学校的议事决策机构及其权力机构来掌握，校长只是学校的法人代表以及学校各项民主决策的行政执行者。
5．搞好配套改革。以往我国的许多改革是在缺乏必要的制度和政策情况下进行的，这不仅很容易导致改革走回头路，而且会使改革在实施过程，遇到诸多的障碍和制约，影响改革的进程和效果。而高校管理体制创新本身涉及到政治、经济、科技等方面，关系到广大教职工和学生家长的切身利益，因此，必须做到政策配套和制度的供给与体制创新同时进行，为改革创造一个良好的制度和政策环境。一是要建立和完善法律法规体系，切实做到改革有法可依。二是必须加快公共财政体制的建设，进一步调整财政收支结构，确保政府财政对高校的投资和支持。三是必须加快劳动就业和社会保障制度建设，如进行再就业知识培训、提供一些条件鼓励自主创业、推进行业人员流动等，解决高校富余人员的就业与安置问题，尽快建立起社会保障机制。