首页 -> 2008年第7期
赈灾，驱动理性反思
作者：任剑涛
赈灾需要强大的经济支持。近三十年的经济发展，给予这次汶川赈灾以有力的经济支持：国家财政数百亿专项拨款及时到位、各地价值数百亿的捐款捐物迅速聚集，有效地缓解了灾区救灾与重建的资金和物资的紧张。因此，经济发展与灾难预防的关系成为人们考虑问题的节点。我们不得不再次反思此前经济发展呈现的单兵突进现象，反思经济发展对于相关问题造成的某种忽略。这次汶川地震造成的惨重损失以及救灾需要的大量资金与物质投入，使我们醒悟，作为常态的经济发展与作为异常的救灾重建之间，应当有一个更为深入、全面和理性的认识。
国家：从举国体制到制度流程
汶川赈灾在体制上和举措上都有重大突破。但从总体上讲，整个赈灾体系还是遵循旧有进路，那就是领袖垂范与举国体制。灾害甫一发生，中央政府总理就奔赴灾区查看，指挥救灾。但人们也看到，中央层面的动员因为国家领袖的直接参与，显然快过地方政府和地方驻军投入灾区救灾的速度。领袖的垂范为国家层面的赈灾提供了充分保障，也为整个国家即时进入紧急状态发出了信号，更为各级官员树立了崇高的道德榜样，这给灾区人民带去了政府的关怀、领袖的关心和救灾的资源。领袖垂范连带着国家发动，举国体制的运转为赈灾提供了充分的物质供应链条。但不能不看到，领袖垂范使各级官员的感召能力处于滞后状态，各地民众对灾区各级官员的质疑不绝于耳就是明证。同时，领袖垂范推动的举国体制，虽然及时地动员了赈灾的各种资源，但资源的有效利用反而成为难题：堆积如山的救灾物资如何及时分发给灾民成了问题、天文数字的资金捐助如何有效使用引起了人们的疑问，如此等等，是领袖垂范与举国体制自身无法连带解决的问题。因此，不能不在大灾大难发生后，真正以理性的精神筹划科层制度、国家－地方运转程序，这样才足以避免类似情况出现的时候，体制力量总是被人格魅力所掩蔽。
中国作为一个自然灾害频仍的国度，依法防灾、减灾、救灾是不能不认同的大思路。但国家紧急状态法律的基本缺位，使得国家面临灾害的时候，总是处于法律动员不足、道德动员有余的状态，也总是出现科层发动不足、中央介入有余的情景。汶川赈灾唤醒我们，必须及时建立国家紧急状态法律体系：在宪法层面，国家应当具有更为明确和合理的紧急状态法条，使国家进入紧急状态时有基本法律的保障，以便行政力量可以及时整合社会力量、军事力量投入到赈灾过程；在专门的国家紧急状态法规制定上，必须迅速推进制定进程，而不能任由国家紧急状态专门法律建设处于事后补救及零散应对的状态，比如ＳＡＲＳ发生后便出台公共卫生应急事件条例，而这次汶川大地震发生之后便又仅仅推出地震灾害防治条例等等。国家应当有一部对自然灾害和社会动荡进行综合治理的国家紧急状态法。在各种与国家紧急状态有关的部门法规建设方面，也应当对相关法律进行补位——缺失的法律应当加紧制定，现行法律缺少相关匹配条文的要及时修改补充。发达国家防灾减灾的法治建设值得我们参照。
同时，在国家层面还必须调整体制安排和运转方式，在整个国家治理的过程中，让灾难记忆扎根国家治理进程。过去发生灾害总是在国家记忆的层面被抹掉，不是国家故意如此，而是人们不愿意长期直面过去的悲壮处境、伤痛事件。从来没有机构也没有专业人士致力提醒公众对历史上的大灾大难铭记在怀，并因此对大灾大难的救治经验加以普遍吸取。中国人总是乐意“报喜不报忧”的国民心态妨碍了我们在推动发展的时候形成预防不测的社会心理。仅就地震而言，三十多年前的唐山地震差不多被国人遗忘，今天的汶川地震如果不由国家设置唤醒人们灾害记忆的地震博物馆，也许人们在伤痛一阵后也就从记忆中清除。可见，一次大灾大难，需要我们上升到国家治理的基本定位上，以便建构起社会记忆深处的灾难应对意识。
汶川的赈灾，还使我们看到了国家资源综合、理性配置的极端重要性。从政治资源的配置上讲，政党、政府、军队、市场、社会等等相关领域，应当有一个相对均衡的资源占有状态。在应对灾害的时候，政治因素应当降低到社会因素之下，而不应采取过强的政治姿态，也不能将相对均衡的政治资源配置给绝对占优的政治力量。从行政资源上讲，一个既推动发展又有效防灾减灾的资源配置模式，应当是现代的官僚科层制度。由于我们长期以来以对官僚作风的批判替代了对官僚科层制度的建构，因此，各级各类政府组织究竟应当承担什么样的职责，实在是一笔糊涂账。一旦遭遇大灾大难，行政资源的配置简直就陷入混乱状态——政出多门不说，究竟该听从谁的指挥也一时茫然不知。为此有必要将中央－地方政府关系加以清晰的规定，防止那种为我们熟知的任何事情都直达中央层面的举国体制成为常态体制。
这次汶川赈灾，国家武装力量的核心功能发挥得及时到位，赢得了公民对国家武装力量的敬重。但国家武装力量的调动机制、武装力量的危机救助机制与武装力量的自身力量分布成为人们理应关注的问题。在现代国家，武装力量具有多种功能。从日常功能上讲，武装力量中的常规力量，比如公安队伍和武装警察，担负着维持国家日常秩序的职责。不是对外御敌和国家发生重大危机事件，军队则不介入国家日常生活。但当国家发生像这次汶川地震一样的大事件时，公安、武警、军队则必须全力投入。这是国家供养武装力量的必须。但军队、武警与公安如何投入、谁来指挥、怎样调遣则是一个复杂的国家危机治理问题。这就需要国家紧急状态法律作出规定。同时，由于武警、公安主要是用于维持国家日常秩序建立起来的武装力量，因此它们还得在赈灾时期发挥维护日常秩序的职责，因此军队赈灾的功能更形重要。但我们在此不仅遭遇紧急状态下军队调遣的问题，而且也遭遇到军队军兵种完整设计的问题。我们为军队官兵赤手空拳前往汶川灾区救灾而深深感动，但我们也觉悟到军队建立专门救灾部队的必要性与重要性。因为救灾实在需要专业的技术配备才能有效发挥赈灾功能，赈灾确实不是满腔热情就能解决问题的事情。这也需要制度流程的精心设计，紧急时期才能发挥关键作用。
遭遇大灾大难，不是一个国家内部的区域事务，而是国家层面的紧急状态。无疑，在民族－国家体系的时代，赈灾必须主要依靠国家力量。但国家力量在大灾大难发生的时候也有短缺的可能，因此国家救灾与国际援助的问题便不能不为人们思考。由于国家间关系历来有疏密之分、敌我之别，在一个国家遭遇到大灾大难的时候，受灾国家总是乐意向友好国家求助。但遭遇到像汶川地震这样的罕见大灾时，富有勇气地打破意识形态敌对气氛、突破国家敌友界限、吸纳一切有利赈灾的国际力量，就成为超越国家界限筹划国际赈灾的必然选择。我们国家这次救助汶川地震灾民，就显示出了处理国家救灾与国际援助关系的新气象。但同时，我们需要事后进一步筹划寻求国际援助的更为合理的方案——在国家遭遇灾害需要国际援助的时候，国家机密如何有效保护？国家利益怎样不受侵害？国家权威性怎么受到维护？当国家需要在拒绝外国进入的区域不得不引进国际救助时如何处置引入与拒绝的关系？这些问题都需要国家在平时进行研究、设计，制定合情、合理、有效的实施方案，以免不得不及时引进国际援助时手忙脚乱、手足无措。