首页 -> 1999年第10期
民族区域自治：《共同纲领》的创造
作者：■庞松
6月15日，新政协筹备会在北平成立，下设第三小组负责起草共同纲领。此前，各党派代表曾委托中共方面起草一个草案，并由中央统战部部长李维汉主持两度起草。但当时工作重点在动员一切力量参加和支援解放战争，而现在的重点却在建设新民主主义中国，这是长期性的工作。为此，第三小组组长周恩来说：“中共方面的第二稿也已不适用，必须根据新的形势的需要重新起草。”
第三小组委托中共方面再次草拟初稿。周恩来把自己“关”在勤政殿内一个星期左右，写出草案初稿全文。这份草案初稿与前两稿相比，在具体条文的规定上增添了不少新的内容，构成了此后正式提出的《共同纲领》（草案）的基础。但也有一个情况，即初稿在结构上分一般纲领和具体纲领两大部分，具体纲领部分按“解放全中国”、“政治法律”、“财政经济”、“文化教育”、“国防”、“外交侨务”六个方面，共列45条，并未把民族政策单列为一个方面，而是在条文上一般地规定各民族一律平等，建立民族自治区。经本组成员及到达北平的政协代表几次讨论及修改，8月22日，周恩来将草案初稿交毛泽东审阅。
毛泽东在仔细修改纲领草案初稿的过程中，考虑到建立新中国的任务迫在眉睫，而过去党的纲领中关于建立联邦共和国的内容尚未清理。现在，有了省、县各级民族区域自治的范例和经验，是到了对这个问题加以辨析和解决的时候了。还有一个重要因素，就是随着蒋介石政权在大陆的崩溃，美国政府开始考虑把台湾与大陆分离的政策。就在不久前的3月份，杜鲁门总统正式批准了一项新的对台政策，其目标是“不让台、澎落入共产党手中”，为此要将“该岛屿与中国大陆隔开”。接着，美国官方又抛出“台湾地位未定”论，并在内部酝酿是否将台湾交联合国“托管”。而在中国的西藏及新疆南部，也有一些帝国主义分子在支持所谓“独立”的分裂活动。这些动向，使毛泽东不能不从国家结构形式上思考如何维护中国的统一更为有利。为此，毛泽东提出：要考虑到底是搞联邦，还是搞统一共和国，民族区域自治？看来恐怕还是不要搞联邦。毛泽东并就此问题征询了李维汉的意见，请他加以论证。
李维汉深入研究了这个问题，认为中国与苏联的国情不同，不宜实行联邦制。他具体分析、进行比较说：
第一，苏联少数民族人口与俄罗斯民族大体相等，各七千几百万人。我国少数民族只占全国总人口的6％，并且呈现出大分散小聚居的状态，汉族和少数民族之间，几个少数民族之间，往往互相杂居或交错聚居。
第二，苏联实行联邦制是逼出来的。本来，马克思、恩格斯、列宁、斯大林都主张在统一的（单一制的）国家内实行地方自治和民族区域自治，只在例外的情况下允许联邦制。列宁说：“只要各个不同的民族组成统一的国家，马克思主义者决不主张任何联邦制原则。”列宁又说：“民主集中制不仅不排斥地方自治和具有特殊的经济和生活条件、特殊的民族成分等等的区域自治，相反地，必须既要求地方自治，也要求区域自治。”但俄国经过二月革命和十月革命，许多民族实际上已经分离为不同国家，因此不得不采取联邦制把按照苏维埃形式组成的各个国家联合起来，作为走向完全统一的过渡形式。
我国则不同，各民族在中国共产党领导下，由平等联合进行革命，到平等联合建立统一的人民共和国，并没有经过民族分离，始终都是一个统一的国家。(见杨静仁等：《深切怀念我国统一战线和民族工作的著名理论家》，《人民政协报》1984年9月12日)
李维汉建议在统一的（单一制的）国家内，实行自治地方制。毛泽东和中共中央完全同意李维汉的分析和建议，在有充分论证的基础上，正式确定中华人民共和国不实行联邦制，以更有利于国家的长期稳定和完整统一。在对共同纲领草案的修改中，也相应地增加了民族政策一章的内容。筹备会常委会并决定向参加政协会议的代表进行解释，征得大家的同意。这就回到了本文开篇所述周恩来在北京饭店向政协代表作《关于人民政协的几个问题》的报告的那一幕。
周恩来解释说，中国是多民族的国家，我们主张民族自治，“这里主要的问题在于民族政策是以自治为目标，还是超过自治范围。”“任何民族都是有自决权的，这是毫无疑问的事。但是今天帝国主义者又想分裂我们的西藏、台湾甚至新疆，在这种情况下，我们希望各民族不要听帝国主义者的挑拨。为了这一点，我们国家的名称，叫中华人民共和国，而不叫联邦。”“我们虽然不是联邦，但却主张民族区域自治，行使民族自治的权利。”周恩来郑重地向在座的代表们说，我们特地向大家解释，同时也希望大家能同意这个意见。
9月21日至30日，在第一届政协全体会议期间，各民族代表、各党派各团体代表就这一国家结构形式问题进行了严肃、认真的商讨，确定在中国只能建立单一制的人民共和国。大会一致通过《中国人民政治协商会议共同纲领》，其中单列第六章“民族政策”共四条，明确规定：
中华人民共和国境内各民族一律平等，实行团结互助，反对帝国主义和各民族内部的公敌，使中华人民共和国成为各民族友爱合作的大家庭。反对大民族主义和狭隘民族主义，禁止民族间的歧视、压迫和分裂各民族团结的行为。
各少数民族聚居的地区，应实行民族的区域自治，按照民族聚居人口多少和区域大小，分别建立各种民族自治机关。
从这时开始，在统一的国家内实行民族区域自治，就作为中华人民共和国的一项基本制度和基本国策确定下来。联邦制还是单一制下的民族区域自治，这个问题几乎伴随了中国共产党领导民主革命的全过程，而在筹建新中国的政治协商会议上最终获得成功解决。这一重大决策，是中国共产党将马列主义的民族理论运用于中国实际的一个新的伟大创造。它反映了中国自秦汉以来，尽管各民族间有过纷争和对抗，存在过割据和分裂的局面，但国家的统一始终是历史发展的主流。各民族融合在统一的国家内，在政治、经济、文化的交往联系上建立了相依共存的密切关系，形成了维护祖国统一的共同心理和中华民族的巨大凝聚力。到了近代，国内各民族在抵御帝国主义列强侵略压迫的斗争中，同生死，共命运，直到在中国共产党领导下推翻三座大山，取得了中国革命的胜利，从而使各族人民固有的合作关系，形成了血肉不可分离的整体。维护国家的统一更成为不可逆转的潮流。
正如周恩来后来反复指出的：“我们是根据中国民族历史的发展、经济的发展和革命的发展，采取了最适当的民族区域自治政策，而不采取民族共和国的制度。因此，中华人民共和国是单一体的多民族的国家，而不是联邦国家，也无法采取联邦制度。”“我们采取的民族区域自治政策，是为了经过民族合作、民族互助，求得共同的发展、共同的繁荣，中国的民族宜合不宜分。”
一届政协《共同纲领》的这一独创性贡献，后来载入历次颁行的《中华人民共和国宪法》。这对于今后在任何复杂情况下，都始终保持整个国家的完整统一和国内各民族的大团结，具有不可估量的深远意义。■
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