首页 -> 2001年第12期
彭真与现行宪法的制定
作者：■ 李海文 王燕玲
许崇德生于1929年，上海青浦人，1951年复旦大学毕业，1953年中国人民大学研究生毕业后留校任教，现为该校教授，并任中国法学会理事、中国宪法学研究会副总干事。许崇德教授参加过制定1954年宪法的资料工作，1980—1982年又参加现行宪法的草拟，1985—1993年参加香港基本法、澳门基本法的起草，并参加港澳两个特区的筹备工作。
以下是我们对许教授的采访内容：
问：许教授，您参加过1954年宪法的起草工作和1982年宪法即现行宪法的修改工作，了解宪法起草和修改的过程。我们很想请您谈谈彭真在起草、修改宪法工作中的作用。
答：我国的宪法大概是1953年底开始起草的。这个宪法因为是中华人民共和国的第一部，所以叫宪法起草，后来那几次都叫宪法修改。当时我还是个小青年，才20多岁，刚从中国人民大学法律系读完研究生留校，是作为中国人民大学的教员参加这项工作的。那时田家英在高校点兵，找了一批人帮助他工作。宪法起草委员会有一个办公室，在中南海的一个资料室里办公，李维汉是秘书长，副秘书长记得有七八个，田家英是副秘书长之一。当时需要收集一些外国的宪法作参考，我们就做这方面的整理工作。此外，中央领导同志需要了解、学习有关宪法的知识，我们还编写了一些名词解释。后来全民讨论宪法草案时，我们又帮助整理、汇编各地讨论的材料。
问：您刚才谈到起草宪法过程中参考了外国宪法。不过，外国的宪法终究只是“参考”，新中国的宪法最终还是以我国的国情为基本依据的。那么，第一部宪法，有哪些是我们的独创呢?
答：独创的东西很多。比如提“人民民主专政”，而没有写“无产阶级专政”。这是一条。那时写的还不是“人民民主专政”，而是“人民民主国家”，在序言中提到一次“人民民主专政的政权”，那是讲过程。在条文中，第一条规定国家政权性质即中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主国家。当时苏联用无产阶级专政。但是，人民民主专政的理论是毛主席创造的，毛主席发展了人民民主国家的提法。还比如国家主席，苏联就没有设国家主席，它们设最高苏维埃主席团主席，相当于我们的人大常委会委员长。
另外关于检察院，苏联是垂直领导，我们认为，按照我们的国情，还是双重领导好。在宪法起草过程中有争议。1982年宪法，实际上检察院是双重领导。实行双重领导，如果有些案子下面顶着不办，上面可以管一管。
1954年宪法和苏联宪法在结构上也不一样。苏联宪法没有序言，也没有总纲，它分为社会结构、国家结构、权力机关、管理机关等内容，都是分标题的。我国宪法有序言，还有个总纲，像党纲一样。
1954年宪法以共同纲领为基础，又是共同纲领的发展。1954年宪法的起草，全国人大讨论宪法草案和报告，不少民主人士参加，而且提了不少意见。
彭真在1982年宪法草案的报告中，对中华人民共和国成立以来的宪法有一个评价。他认为1954年的宪法是比较好的，1982年宪法就是以1954年宪法为基础的。但是他在报告中没有这么说，因为这个不好说，当时修改宪法是修改1978年的宪法，不是修改几十年前的宪法，而实际上是恢复1954年宪法的精神，又加以发展。1954年宪法是1982年宪法的基础。1978年宪法是不完善的。
问：您谈到了彭真对第一部宪法的评价，彭真同第一部宪法的起草、制定有些什么关系没有？
答：起草第一部宪法时，彭真不是宪法起草委员会的委员。但应该说他也参与了第一部宪法的制定过程。他那时是中央人民政府委员，有一些中央人民政府委员列席宪法起草委员会会议，他也列席了。1953年3月彭真任政务院政治法律委员会中共党组书记，而且，从1954年3月，恐怕还要早一些，宪法起草委员会成立了一个宪法研究小组，彭真是这个小组的成员，成员还有董必武、张云逸等。1954年9月第一届全国人代会召开后，彭真当选为全国人大常委会副委员长兼秘书长，主持人大常委会的日常工作，立法是人大常委会工作的一个重要内容。
问：显然，制定第一部宪法时，彭真还不能说是主要人物。但是，1982年宪法修改时，彭真就是主要领导者或者说是主要组织者了。
答：可以这样说。1980年8月五届全国人大三次会议提出修改宪法，成立中华人民共和国宪法修改委员会，叶剑英是主任，宋庆龄、彭真是副主任。但实际工作主要是彭真抓的。1980年9月17日宪法修改委员会成立了秘书处，胡乔木是秘书长，还有7位副秘书长，其中有2位是民主人士，一个是叶笃义，一个是甘祠森。叶笃义在秘书处呆了大概半年，得了肠癌，进了医院。甘祠森后来健康状况也一直不佳。另外5位副秘书长是胡绳、吴冷西、张友渔、王汉斌、邢亦民。邢亦民当时是全国人大常委会副秘书长。秘书处还有若干成员：许崇德(法学副教授)、王叔文 (法学家)、肖蔚云(北京大学教授)、孙立(全国人大常委会政法司)、李剑飞(全国人大常委会政法司)。孙立在北京市工作的时候当过彭真的秘书。后来，秘书处又增加一些人，工作量是很大的。
秘书处在秘书长的领导下工作。胡乔木召集我们开会，后来他生病来不了了，就由张友渔主持会，每星期开2次，在人民大会堂小天津厅。每次会后都有简报，我记得发了三十多期。
后来，到了1981年，我们移住玉泉山工作。那时候就是彭真自己直接抓了。分作两摊，一摊是起草条目，我参加这一摊工作，另一摊是起草修改宪法报告和序言。跟随彭真工作，耳濡目染，使我有不少长进。
问：1982年宪法的修改工作程序和过程是怎样的？
答：彭真主持修改宪法工作时，还没有一个成文的东西。第一步是研究框架，我们大家集体起草，一条一条地凑。起草了一稿就送给彭真看，他有时改，有时不改，说这个问题还需要斟酌。有时我们送过去好几个议案，供他选择。当时我们住在9号楼，彭真住在2号楼。他经常和胡绳、王汉斌、张友渔等副秘书长在一起谈，由他们回来传达。他一个月或半个月定期过来和我们一起吃顿饭。他来了，也不加荤菜，还是和平常一样。不过，他面前多两个小碟子，放了一些大蒜和大葱。
我们在秘书处开始草拟宪法时，也是像苏联那样写社会结构、国家结构、政治基础等。后来稿子打回来，还是按1954年宪法的结构，写序言、总纲。框架定了，然后就一条一条地起草。我们之间有分工，我负责写国家机构部分。有什么问题，彭真也找一些人来谈。我们开了一些座谈会，在人民大会堂召开了不少座谈会。有一次把经济学家都找来了，有孙冶方、薛暮桥、于光远、苏星、徐禾。找什么方面的专家，要看重点解决什么问题。法学家、政治学家、经济学家，北京的、外地的都找过。费孝通、钱伟长也来参加过座谈。青年理论工作者也找过一些，如陈昊苏等，陈昊苏还写了一个万言书，提出意见。这些座谈会，彭真不参加。除了召开座谈会，我们还把稿子送到党中央、国务院各单位，请他们提意见，有时也发到各省、区、市征求意见。我们负责整简报，进行研究。
我们起草宪法也有民主程序，民主程序和党的领导相结合。改出一稿就给中央书记处送一稿，中央书记处讨论了8次，中央政治局讨论了3次。
我们从1980年9月开始，一直工作到1982年12月通过宪法。
问：根据您的了解，彭真主持这个工作有些什么特点？
答：他是中央政法委员会书记，修改宪法和法制委员会的工作都要管，工作十分繁重。但是他起草稿子都是亲自动笔，每天工作都到深夜。他睡眠不好，睡觉时也要动脑子。他要说什么或讲话，都不要别人起草，都要自己动手。人家请他作报告，他的秘书跟着他，他讲，秘书记，事后他再整理记录，就成了稿子。他就是这个习惯。他不愿意别人为他起草，他去念。
当然，修改宪法还是要有“秀才”的。除了王汉斌、胡绳外，彭真还找了高水平的“笔杆子”来，有龚育之、有林、郑惠、卢之超等。打“临时工”的人也不少，彭真有时找一些人来住个两三天，记得有朱穆之、胡绩伟、穆青、华楠等，都是一些理论家。顾明来过几次，他是国务院的副秘书长，有一次彭真还说，顾明是没有任命的宪法修改委员会的副秘书长。
问：除了上面这一点，彭真还有哪些特点？
答：他经常给我们提一些问题，他问得很具体，有时候我们一下子也回答不上来。我们研究外国的法学，主要是一般的观点、理论，具体的我们也说不上来。比如他问：外国的地方议会有多少人组成？他可能是想参考一下外国地方议会的规模。我们只知道人家议会是怎么一回事、怎么操作，至于地方议会的规模，我们还得临时去找资料才知道。还比如我国规定30名人大代表可以提案，彭真问外国的议员是单独提案还是集体联合提案。在外国议员可以单独提案，他们2个人、3个人联合提案是有的。但这是讲全国性的国会、议会，至于地方议会，我们缺乏了解和研究。这就要求我们收集、阅读各国的宪法和有关文献，了解各国的现实理论和历史情况。所以参与修宪的实践过程，也是一个再学习的过程。
问：1982年修改后的宪法比原宪法有哪些不同？彭真在这方面的主要贡献是什么？
答：首先，宪法的序言可以说彭真经过思考后有新的内容。彭真说过序言要突出20世纪的四件大事。
1982年5月他写序言的稿子，有一天，记得是星期天，多数人都回家了，正好我和王叔文在，深夜十一二点他来电话把我们叫去。他说，他又琢磨了半天。这已经是序言第十稿了，字斟句酌地修改。他考虑在序言中应记载20世纪发生的四件大事，让我们看看，还问我们这样提法好不好，征求我们的意见。我们表示赞同。我估计那天晚上他一夜未眠。从彭真那里回到住处，我写了一首五律诗，记述此事：“假日庭院寂，平楼卧室幽。逐行斟字句，对坐语喃啾。灯下词初定，纸间策已筹。宪章临十稿，尚欲益精求。”
彭真说的这四件大事，第一件是孙中山领导的民主主义革命，推翻了两千多年的封建专制统治，建立了中华民国；第二件是毛泽东领导的新民主主义革命，推翻了帝国主义、封建主义和官僚资本主义三座大山的统治，建立了中华人民共和国；第三件是我们恢复了国民经济，彻底完成了新民主主义革命，完成了社会主义改造，建立了社会主义制度；第四件是基本上形成了独立的、比较完整的工业体系，发展了社会主义的经济、政治和文化。在五届全国人大五次会议上彭真有个讲话，提交到全国人大会议讨论。彭真说：这四件大事，“除了一九一一年辛亥革命是孙中山先生领导的以外，其他三件都是毛泽东主席为领导的中国共产党领导全国人民进行的。”“从这些伟大的历史变革中，中国人民得出的最基本的结论是：没有中国共产党就没有新中国，只有社会主义才能救中国。”
这种写法是过去没有的。过去我们的4部宪法，序言都不一样，但是条文大同小异，有的条文还是1954年宪法的条文。
结构一般也没有变化。宪法一般都是由序言，总纲，国家机构，公民的权利义务，国旗、国徽和首都这几个部分构成。这个结构的大框架是不变的。那么1982年宪法的结构有没有变化呢？也有。第二章和第三章倒了个，“公民的权利义务”调到第二章，“国家机构”调到第三章。这是胡乔木的建议。他说，把“公民的权利义务”放到“总纲”之后、“国家机构”之前，体现了民主的思想，体现了对公民权利的重视，用现在的话说就是重视人权。我以为彭真的功绩在于他有关宪法序言的写法和思想，突出了20世纪四件大事。
第二，就是恢复人民民主的提法。我国1949年的共同纲领、1954年宪法、中共八大的文件都是提人民民主专政，但是从党的八大以后，就逐渐放弃了人民民主专政的提法，而只提“无产阶级专政”。到了“文化大革命”时期，则走向了极端，提出“对资产阶级全面专政”。
1982年修改宪法时，彭真极力主张恢复人民民主专政的提法。这点我印象很深。他请了很多理论家，如《红旗》杂志、《解放军报》、《人民日报》的同志来座谈了好几次。我记得很清楚，彭真有一次闲谈说，专政不能简单地说是镇压。他引了列宁的话：“专政是无产阶级专政的正确领导。”后来他向全国人大常委会作说明时，没有用无产阶级专政这个词，而恢复用“人民民主专政”的提法。他作的说明第一部分就是关于我国的人民民主专政制度。宪法第一条规定：“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。”彭真说：“这是关于我们国家性质的规定，是我国的国体。”我觉得这是彭真很大的贡献。从此以后一直称中华人民共和国是人民民主专政的社会主义国家。
彭真和理论家座谈时，没有争论，因为这些理论家都是同意人民民主专政的。但是序言有一稿写的是人民民主专政即无产阶级专政不断得到巩固。《人民日报》的负责人提出，我们报纸上实际上已经在用人民民主专政即无产阶级专政的提法，但准确的提法应该是“人民民主专政实质上是无产阶级专政”。这需要具体分析，人民民主专政是无产阶级专政的一种模式，但二者不能简单地划等号。人民民主专政带有中国特色，它的外延比较宽，我们有统一战线。修改后的宪法就写了“我国人民民主专政实质上是无产阶级专政”。
后来也有人对“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”提出意见，建议改成“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农知识分子为基础的人民民主专政的社会主义国家”，应该提三个阶级：工人阶级、农民阶级、知识分子，宪法应加上知识分子为基础。这个意见没有被接受。彭真作了一些解释，说“在社会主义制度下，知识分子和工人、农民的差别并不是阶级的差别，就他们对生产资料的占有状况即阶级性质来说，知识分子并不是工人、农民以外的一个阶级。以工农联盟为基础这里就包括了广大的知识分子在内。”如果单列出来，就好像不是它的一部分了。
当然，宪法对这种意见也给予了一定反映，宪法序言有一段讲，社会主义的建设事业必须依靠三种社会力量：工人、农民、知识分子。这句话好像是胡耀邦在党的十二大报告中强调的，后来写入了宪法中。
第三，四项基本原则原来写在条文中，而放在序言中效果更好了。因为条文毕竟是一种规范，实效更强一些。宪法的指导思想之一是马克思主义、列宁主义、毛泽东思想。我们国家实行的是统一战线，还有一批宗教界人士，唯心主义者。如果写在条文中，大家都要以马列主义为指导，你要强迫遵守，国际上就会有影响。所以放在序言中比较恰当一点。
第四，社会主义精神文明建设的内容，过去在宪法里没有。外国的宪法中也不多见，因为它是意识形态的东西。我们的国家是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，所以1982年宪法写了社会主义精神文明。这是胡乔木主张的。我记得有一次在宪法修改委员会开会时，讨论到这段，彭真强调了文化的重要性，指出一个国家要富强，一个国家要发展，没有文化是不行的。他说毛主席在中南海还亲自办了个文化补习班，我们人民大会堂也要办一个，要一抓到底。他是强调文化的重要性。后来人民大会堂真的办了，是为勤务人员、警卫人员办的，主要也是为了提高文化。
第五，对于公民在法律面前一律平等的原则，彭真也很坚持，他说：“这是保证社会主义民主和社会主义法制实施的一条基本原则。”1954年宪法中有这一条，后来的宪法就没有了。在“文化大革命”中，坚持“人人平等”是要遭到批判的，理由是“工人能和资本家平等吗？农民能和地主平等吗？”对于人人平等，修改后的宪法第33条规定：中华人民共和国公民在法律面前一律平等。任何公民享有宪法和法律规定的权利，同时必须履行宪法和法律规定的义务。第5条还专门规定：任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。宪法原来的草稿还有不得滥用权力等等，后来就只写了都不得有超越宪法和法律的特权。
第六，有关公民的基本权利和义务这一章，彭真也很重视。他自己亲身经历了在“文化大革命”受迫害的遭遇，有切身体验。所以1982年宪法总结“文化大革命”的经验，已经有和以前不同的内容，写了人格尊严、人身保护等。当然人身保护，过去也有，但没有这么强调。“文化大革命”中动不动就把人关起来，戴高帽子、游街、坐“喷气式飞机”，这是对人格尊严的一种侮辱。人格尊严应该写入宪法。宪法第37条：禁止非法拘禁和以其他方法非法剥夺或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身体。这比以前具体多了。第38条：中华人民共和国公民的人格尊严不受侵犯。禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。这个是从两个方面写的，正面写，反面写。正面写人格尊严不受侵犯，人身自由应该受到保护；反面写禁止用任何方法对公民进行侮辱、诽谤和诬告陷害。
宪法还有一个条文，就是公民对国家工作人员有揭发、检举、控告的权利。鉴于“文化大革命”中那些“造反”的大字报，捏造事实，歪曲真相，导致大量冤假错案的教训，彭真在稿子上特别加写了不能捏造或者歪曲事实进行诬告陷害一句。后来民事诉讼法、行政诉讼法引申可以“民告官”，也都规定不能捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。经过切身体验之后，人们才懂得人格保护的重要。如果没有“文化大革命”，1982年宪法可能就不会对人格尊严、人身保护写那么具体。
第七，彭真强调，我们一定要实事求是，保障能做到的民主权利就写入宪法，做不到的就不要写进去。我们的宪法是为了实施的，不是为了好看的。今天能做到什么程度，就写到什么程度，做不到的别写。这点对我的教育是很大的。我觉得关键就是实事求是。在宪法条文中表现最突出的是第42条关于劳动权的条文。
关于劳动权，是有争议的。宪法草稿写了“中华人民共和国公民都有劳动的权利和义务。”劳动部提出意见。当时失业的人已经不少，他们说，如果写了劳动权，这些人拿着宪法来找我们，我们怎么承受得了。但我国是社会主义国家，如果不写，那怎么能行？所以，按照彭真强调的实事求是的思想，这一条加了一款：“国家通过各种途径，创造劳动就业条件，加强劳动保护，改善劳动条件，并在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。”这一款是很活的，是说国家通过各种途径，创造劳动就业条件，来争取实现每个人劳动的权利。国家会创造各种条件，满足大家就业。另外，在发展生产的基础上，提高劳动报酬和福利待遇。这还是比较实事求是的。
另外，把村民委员会、居民委员会写入宪法，也是彭真主张的。1982年宪法在国家机构这一章中，规定的都是国家机关，而村民委员会不是一级国家机关，它是居民的自治性组织，但是也把它写进“地方各级人民代表大会和地方各级人民政府”一节中。彭真指出，我们国家要有民主，权力是属于人民的，但是民主有一个发展过程，要先从基础抓起。基层群众自治是民主的基础，它同地方国家机关的逐步民主化有着密切的关系。他说过，“这个民主是群众看得见、摸得着的”。 我国有8亿农民，村民委员会搞好了，然后再在这样的基础上接着逐步扩大，逐步提高。
第九，彭真非常支持差额选举，这点写在了法律上。虽然没有写进宪法，但是写入了选举法、组织法，这些法律也是彭真主持制定的。过去，我们一直是等额选举，候选人就等于是当选了的人。如果选候选人以外的人，只有一两票。
我国从50年代开始，地方如省级、县级人大都没有常委会，人民委员会是它的常设机关，而人民委员会既是行政机关，又是立法机关。1979年彭真复出之后才改过来。原来都是乡镇人民代表才直接选举，他主持全国人大法制委员会工作的时候，把直接选举扩大到县。1979年以后，人民代表的直接选举扩大到了县（包括自治县、县级市）。
最后还有一点，彭真还强调，人大常委会组成人员不能兼职。过去人大常委组成人员都是兼职的，他们都是各个岗位上的负责人，日常工作繁忙，不怎么开人大会议。彭真强调人大常委要实行专职，以便集中精力做好人大的工作。我曾亲耳听他说过这个意见。这一点写入了宪法，宪法第65条规定：全国人民代表大会常务委员会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。不能既当检察官，又当裁判员。
(责任编辑：萧 辰)■