美国宪法第十四修正案，从一八六八年通过至今，在美国历史上发挥了举足轻重的作用。几乎所有关乎美国经济、政治、文化的里程碑式的案例，都是根据第十四修正案而起诉和判决的。这包括著名的“洛克纳诉纽约州案”(Lochner v.New York，1905年)，“布朗诉教育委员会案”(Brown v.Board of Education，1954年)和“罗诉韦德案”(Roev.Wade，1973年)，等等。一个多世纪以来，美国各派政治力量和法学家，围绕第十四修正案的解释问题，展开了至今仍无休止的辩论。本文的目的，就是通过对美国宪法第十四修正案的探讨，来引发对中国的宪政民主(constitutional democracy)的新思考。
为了讨论的方便，我先将第十四修正案第一款的原文引用如下：“凡在美国出生或归化美国的人，均为合众国和他们居住州的公民。任何一州，都不得制定或实施限制合众国公民的特权或豁免权的任何法律；不经正当法律程序，不得剥夺任何人的生命、自由或财产；对于在其管辖范围内的任何人，不得拒绝给予法律的平等保护”(TheFourteenth Amendment to the United States Constitution，Sec－tion 1)。
这段条文中最明显之处是它的针对性——针对州政府。因此，让我们首先来探讨第十四修正案引发的联邦政府与州政府的关系问题。
众所周知，联邦制是美国制宪(一七八七)时的指导思想之一。由麦迪逊James Madison)写作的《联邦党人文集·第四十五篇》中明确指出，中央政府的权力是“少而且有界定的”，州政府权力是“多而无界定”，有关“人民的生命、自由和财产的事务，一般情况下均归州政府管理。”这一思想体现在一八O四年通过的美国宪法第十条修正案中。该修正案全文是：“本宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，保留给各州行使，或保留给相应各州人民行使”。
显然，美国宪法第十四修正案与第十修正案之间存在着紧张关系。在南北战争结束后不久通过的第十四修正案，实际上是为了防止南方各州的奴隶制卷土重来而设的。林肯在战前竞选时，曾和道格拉斯参议员发生了一场著名的论争。林肯反复强调南方实行奴隶制的州企图将奴隶制“全国化”的危险。一八六○年乔治亚州参议员图姆斯(Robert Toombs)宣称北方九个州禁止奴隶路过的法律是违宪的。在此稍前，美国最高法院在“斯克特诉山福特”(Scottv.Sandford)案判决中，断定“奴隶不是美国公民”，各州在对待奴隶问题上具有“完全和绝对的权力”这一判决和宪法第十修正案以及麦迪逊上述关于“州政府权力多而无界定”的论点是一致的。
以第十修正案为宪法基础，直至第十四修正案一八六八年通过前，美国处于所谓“二元联邦制”(dual federalism)下，即州内经济和政治事务由州政府全权管辖，州际间经济与政治事务由联邦政府管辖。第十四修正案的通过，实际上宣告了“二元联邦制”的终结的开始。
为了充分理解第十四修正案的历史意义，我们有必要简略地回顾“二元联邦制”的发展。美国一七七六年独立战争后建立了“邦联制”(Confederation)，但很快发现“邦联制”太软弱，无力应付来自内、外两方面的挑战。来自内部的危险是没有统一的纸币，农民不堪忍受用贵金属付债，终导致一七八六年的“沙依起义”(Shay’s Rebellion)；来自外部的危险是英国仍拒不从大湖地区撤走军事要害、西班牙不给美国使用密西西比水路的权利，等等。因此，“联邦党人”(Federalists)决定改“邦联制”为“联邦制”，其动机在于建立一个强有力的中央政府。有意思的是，《联邦党人文集·第十七篇》中把“邦联制”下的地方权力比作“封建制”，而联邦党人所要完成的则是西方历史上“第二次民主转变”。“第一次民主转变”是希腊城邦时期，此后一般人均认为民主政体只有在小的地域内才可能实现。但联邦党人富于制度创新的想象力，他们论证说，大的共和国比小的共和国反倒更容易实现民主。《联邦党人文集·第十篇》明确指出：“对于选举公共福利的适当保护人来说，是小共和国好呢还是大共和国好？从以下两个明显理由可看出是后者较好。首先，共和国无论多小，为了防止少数人结党营私，代表必须达到一定数目；同时，共和国无论多大，为了防止人数过多的混乱，代表也必须达到一定数目。因此，代表人数并不同两个共和国的选民人数成比例，在小共和国代表所占比例就大一些。结果是，如果大共和国里的合适人选的比例并不小于小共和国，那末前者将有较大的选择机会、从而就有较大可能作适当的选择。其次，由于选举每一个代表的公民人数，大共和国要比小共和国多，所以不足取的候选人就更难于成功地采用在选举中常常采用的不道德手腕；同时，由于选民的自由度更大，选票也就更容易集中于德高望重的人身上。”
可见，联邦党人的理论创新在于提出大共和国比小共和国更民主的可能性。这是历史上“第二次民主转变”的理论基础。但是，“反联邦党人”对联邦党人的大共和国方案不放心。双方妥协下来的结果，就是所谓“二元联邦制”：中央政府负责外交、国防和州际间事务，州政府全权负责州内事务。
“二元联邦制”的宪法体现，即美国宪法第十条修正案。如前所引，该修正案说明，凡未授予(delegated)中央政府的权力均归州政府行使。但这里的微妙之处在于如何理解“授予”。“反联邦党人”曾要求在“授予”之前加上“明示”(expressly)，这样一来，凡未明确授予中央政府的权力均归州政府行使。麦迪逊(James Madison)坚决反对，他说：“使政府局限于行使明示权力是不可能的；必须允许默示权力(powerby implication)。”(引自AT.Mason，et al，American Constitu-tional LaW，D.140，7th edition，Prentice－Hall，Inc.1983)宪法第十条修正案的正文采用了麦迪逊的意见，没有用“明示”的提法，即允许了颇有弹性的“默示权力”。
“默示权力”给中央政府相当灵活的活动余地。例如，尽管宪法中没有明示规定国会有建立国家银行的权力，但美国第一任首席大法官约翰·马歇尔(John Marshall)在一八一九年“麦克洛克诉马里兰州案”(McCullochv.Maryland)中判定国会有建立国家银行的“默示权力”。尽管如此，“二元联邦制”还是给中央政府的权力加上了很大的限制，其中最重要的是“权利法案”(the Bill of Rights)不适用于州政府，而只适用于联邦政府。换言之，言论、人身自由等基本权利，联邦政府必须保护，但州政府却不必如此。这种奇怪的安排，只有和奴隶制问题联系起来，才能得到理解。事实上，在弗吉尼亚州批准宪法的会议上(ratifying convention)，麦迪逊向听众保证宪法不会影响各州采用奴隶制的自由。
一八六八年(南北战争后)通过的宪法第十四条修正案的深远历史意义，在于它标志着州政府也必须遵守“权利法案”的开始，亦即“二元联邦制”的终结的开始。随着“权利法案”被逐步“并入”(incorpo－rated)第十四修正案，顽固坚持“二元联邦制”的法官不得不主要诉诸宪法正文第一条第八款(所谓“贸易条款”：“国会有权管理同外国、各州之间的和同各印第安部落的贸易”)。他们强调“各州之间”(inter－state)中的“之间”二字，以此反对国会制定的禁止使用童工等法案。他们还强调“州际间贸易”中的“贸易”二字，因此“制造业”不在国会管辖之内，任何劳动保护立法和集体谈判立法都成了违宪的。直到罗斯福一九三六年当选总统并任命布莱克(Hugo Black)等进步人士为最高法院法官，这才彻底结束了“二元联邦制”，其标志是一九三七年最高法院判定“全国劳动关系法案”(National Labor Relations Act)符合宪法：因为“州内”的不合理劳动关系将影响“州际”间贸易。
“二元联邦制”的终结，意味着第十四修正案在宪法中取得了对第十修正案的优先地位。它表明，地方政府在“权利保障”和民主建设方面，并不一定比中央政府高明。当代著名政治学家拉斯基(HaroldLaski)指出，“小单位的政府无力抵抗大单位的巨型资本主义”，(“small unit of governmentis impotent against the big unit ofgiant capitalism”)(Harold Laski，“‘The Obsolesce of Federal——ism”，The New Republic，May 3，1939)。拉斯基的见解，不仅符合前述的美国一九三七年才通过“全国劳动关系法案”的情况，而且也有助于我们了解中国近年的法律执行状况。一九九五年一月一日，中国“劳动法”开始正式施行。但不少地方政府为了“吸引外资”，往往不惜牺牲劳动者的合法权益，使“劳动法”得不到充分贯彻执行。
需要指出的是，中国一直重视发挥地方政府的积极性，“改革、开放”时期更是如此。但这不等于说中国应回到连在美国都已被抛弃的“二元联邦制”去。美国宪法第十四修正案将“权利法案”运用于州政府的经验表明，问题的关键并不在于州政府与联邦政府之间的主权分割，而在于地方政府和中央政府都必须保障公民基本权利，都必须民主化。前面引用过的《联邦党人文集》中关于“大共和国”更容易民主的论点，应对我们思考今日中国的政治体制改革有所启发。
美国宪法第十四修正案不仅标志着“二元联邦制”终结的开端，而且突出了“司法审查”是否与“民主”相背的问题。
所谓“司法审查”(judicial review)，指的是最高法院具有解释宪法的最高权力，并可以推翻(invalidate)被认为违宪的法律。问题在于，为什么九个未经民选的终生职的法官，有权否决经过民选的立法机关通过的法律呢？
美国著名宪法学家、哈佛大学法学院却伯(Laurence Tribe)教授指出：“司法审查具有直接的和双重的可疑性。那些宣告法律和行政机构行为违宪的法官，并不是通过民众选举而得到他们的职位的；一经被任命，他们甚至不再受提名和批准他们的经选举而获职官员的监督，而是在终生任期和有保障的薪金下获得了独立性。也许更具意义的是，司法审查本身被认为是反民主的(antidemocratic)，因为它的结果是否决政府的立法和行政行为，而这些行为——不论多么间接，是有选民同意为基础的。”(Laurence Tribe，American ConstitutionalLaw，second Editon，P.62，1988，The Foundation Press.)由于美国宪法中并没有明确规定最高法院有“司法审查”权，因而“司法审查本身的合法性问题成了宪法学的中心问题。”(同上，P.61)
却伯进一步指出，“关于司法审查的合法性的各种论点最终是‘元宪法’的(metaconstitutional)：这些论点在最广泛的意义上是政治的、哲学的和历史的。”本文篇幅不允许对各派论点详细评介。但无论如何，“司法审查”在一八○三年“马伯里诉麦迪逊”(Marbury V.Madison)案之后，已成为美国宪法实践的难以改变的事实。第十四条修正案的通过，更加强了“司法审查”的宪法地位，该修正案的“正当程序”(due process)和“平等保护”(equal protection)条款以及它将“权利法案”的“并入”(incorporation)，使它成为“司法审查”最经常诉诸的依据。正如沃伦(E.Warren)首席大法官所说，“第十四修正案是宪法的心脏。”
由此可见，九位非民选的终生职最高法院法官对美国政治起着举足轻重的作用。他们否决立法或行政决定的行为，被人们称为“司法能动主义”(Judicial activism)，或干脆被称为“司法专政”(judicial tyr-anny)。发人深思的是，美国宪政史表明，“司法专政”利弊参半：当九位大法官中的多数持进步观点时，他们能大大促进美国社会的进步，最明显的例证是沃伦法院(Warren Court，一九五三——一九六九)时期，美国的民权运动(civil rights morement)得到了最高法院的支持；然而，当九位大法官中的多数持保守甚至反动观点时，他们同样能大大阻碍美国社会民主化的过程，最明显的例证是一八九○年代至一九三七年的所谓“洛克纳时期”(The Lochner Era)。
据著名历史学家霍夫斯塔特(R.Hofstadter)研究，反动的“社会达尔文主义”在十九世纪末期影响美国思想界颇深。不少法官也服膺于“社会达尔文主义”，认为劳动立法(如规定最长工作时间)是对“合同自由”(freedom of contract)和私人财产权的侵犯。一九○五年，最高法院对“洛克纳诉纽约州”一案的判决，成了“社会达尔文主义”在“司法能动主义”中的体现。洛克纳是纽约一面包房主，他起诉纽约州刚订下的“每周最长工作时间不得超过六十小时”的法律侵犯他的“合同自由”和私人财产权，最高法院多数法官竟判定他胜诉，纽约州的最长劳动时间法律经“司法审查”为“不合格”。这一判决，当时即遭到最高法院法官之一霍姆斯(Oliver Holmes)的反对。在他著名的“反对意见”(dissenting opinion)中，霍姆斯说，“美国宪法不应遵循〔社会达尔文主义者〕斯宾塞的社会静力学”霍姆斯(一八四一——一九三五)是美国宪法史上的传奇人物。他在南北战争中身负三伤，后与哲学家詹姆斯(William James)等组成研究小组，成为美国“进步运动”(progres-sire movement)时期的精神领袖之一。他也是今日“批判法学运动”的重要思想来源之一。但“洛克纳案”的判决直到一九三七年才被翻转过来。在此期间，美国劳工运动的发展受到严重阻碍，因为即使劳工运动说服立法机关的议员通过了劳动立法，“司法审查”又设立了一道过不去的关卡。可以说，“司法专政”是美国劳工运动不发达的重要制度原因之一。
罗斯福一九三六年再度当选总统后，着手重组最高法院。他提议将最高法院从九人增加到十五人，意在任命支持“新政”的进步人士，以压倒现任的多数保守的最高法院法官。虽然这一建议未被国会接受，但从一九三七年到一九四一年，他任命了七个最高法院法官，完全扭转了最高法院的构成和思想倾向。罗斯福任命的两位法官道格拉斯(Wi1-liam O.Douglas)和布莱克(Hugo Black)，在一九五四年到一九六九年的沃伦法院时期(即以Earl Warren首席大法官命名的沃伦法院)，发挥了关键的作用。同是“司法审查”，但因为沃伦法院多数法官的思想倾向与“洛克纳时期”截然不同(前者是自由主义，后者是保守主义)，社会结果便大不一样。沃伦法院的第一个重要判决是一九五四年的“布朗诉地方教育委员会”案(Brown v.Board of EduCation)，该判决依据宪法第十四条修正案否决了在学校内实行种族隔离的地方法律，成为来自“下层”的黑人公民权运动得到“上层”支持的象征。
沃伦法院的另一个重要判决是一九五七年六月十七日判定的“吉克斯诉合众国”案(Jencks v.U.S.)和“叶芝诉合众国”(Yates vU.S.)案。该天被人们称为“红色星期一”，因为该判决是对麦卡西主义(McCarthyism)破坏公民言论自由权利的有力打击。吉克斯是联合汽车工会(UAW)领导人，他被联邦调查局(FBI)认定是共产党员，而根据“塔夫特—哈特利(Taft－Hartley)法案”工会领导人不得是共产党员；吉克斯要求FBI将证据与“本人见面”。最高法院的“红色星期一”判决要求司法部必须将证据交给吉克斯过目；同时，最高法院判决“叶芝”一案涉及的十四个共产党员无罪，因为单纯的入党并不构成“用暴力推翻政府”的行动，所以不适用于史密斯法案(Smith Act)。
有意思的是，在涉及共产党员公民权利的判决中，福郎克福特(F.Frankfurter)大法官建议，不直接从宪法第一条修正案开始论证，因该修正案是说“国会不得制定限制言论自由的法律”，这样一来就等于直接和国会的“非美活动委员会”(un－American Activities Committee)冲突；他建议从第十四修正案的“正当程序”条款入手，策略地说明“非美活动委员会”不符合“正当程序”，如强迫证人和被告回答无关问题等等。(B.Schwatz，Inside theWarrn Court，P.119，Doub-leday＆Company，Inc.1983)
尽管最高法院这样谨慎，爱森豪威尔总统和一些麦卡西主义的议员还是愤怒之极，有人甚至说最高法院中有共产党影响。布莱克大法官则针锋相对地说，“史密斯法案提供了政治审判(political trials)的基础”。
总之，由于沃伦法院多数大法官的进步思想倾向，他们利用“司法审查”否定了一系列种族歧视和限制公民基本权利的法律，使今日美国比“洛克纳时期”进步许多。可见，当民主过程本身还不完善时，“司法专政”利弊参半，其效果看它掌握在什么人手中(即九位大法官中多数的思想倾向)。
崔之元