为什么这个比率的国际比较使我如此惊讶呢？这与我相信的经济学知识有关系。经济学家和经济政策的制定人一般有这样的认识，即教育属于一种公共产品或准公共产品。
把产品或服务区分为公共产品和私人产品通常与投资的积极性相联系。农民投入土地、化肥和辛劳打下了粮食，不管是家庭消费还是拿到市场上去卖，收益是自己的。所以，如果没有其他因素干扰，农民作为个人，有足够的积极性在农业中投资。在这种场合下，种田是生产私人产品的活动。也有一类生产活动，个人投资之后并不一定能够获得全部收益。一个古典的例子是提供海上的导航服务。由于灯塔的建造者没法区分经过的船只中究竟谁使用了这种服务，谁没有使用这种服务，所以对消费者收费就不像农民在市场上出售农产品那样容易。对于这类产品或服务的提供，人们建议应该成为一个公共投资的领域。
个人或家庭投资于自身的教育，当然会获得高额的回报。这一点已经为许多定性、定量的研究所证实。但是，当人们提高了教育程度并获得了回报时，社会也由此得到收益。譬如说人们素质提高后，走在街上不再随地乱扔垃圾，乘坐公共汽车时更自觉地买票，犯罪率也会随之降低，从而社会管理过程中可以节省许多交易成本。另一种效果就更加一目了然了，某地区教育水平从而劳动力素质高，投资环境就好，吸引的外资因而增加，由此促进了地区的经济发展。在存在教育回报为社会所获得的情况下，个人或家庭的教育投资有一部分收益外溢了。教育的外部性是经济学家描述这种现象的用语。如果人们严格地依照成本——收益原则进行投资的话，他们就会在外溢的收益这一块投资上丧失积极性。
于是，经济学家认为，如果仅仅依靠个人或家庭投资的话，在教育上的总投资会少于社会所需要的数量。解决的办法便是，至少部分地把教育作为像建造灯塔那样的公共品产业来对待，由政府出面进行一部分投资。正是因为如此，政府对教育投资的比重，本该决定教育的发达程度。上述道理足够合情合理，以致我始终坚信这个关于教育发展特征的信条，所以当看到中国公共教育投资占国民生产总值的比率如此之低时，本能地想要呼吁一番。
但是，有些现象又实在令我想不通。中国政府的教育投资只占国民生产总值的2%，成人文盲率为20%，初、中、高三级教育的总入学率为57%。而世界上最不发达国家平均的公共教育投资比重为3%，比中国高一半，撒哈拉以南非洲国家的这个比率竟高达5.7%，几乎是中国的三倍，甚至还高于发达国家的水平。但是，这些国家教育的实际发展水平又是怎样的呢？最不发达国家的成人文盲率达47.3%，三级教育入学率只有35%，撒哈拉以南非洲国家的成人文盲率高达56%，三级教育入学率为42%。姑且不去同发达国家作比较，与中国的水平相比也是大大落后的。
在撒哈拉以南非洲，政府对教育投资比重与其教育水平的不发达程度，并驾齐驱地居世界之首这种现象，究竟该怎样作出解释呢？一经发现传统观念的矛盾之处，怀疑就进一步产生。我不禁要问自己，教育所具有的所谓外部性，究竟在多大程度上影响人们的投资决策。问题可以先反过来问：假如存在着教育的外部性，政府的投资积极性是否也受到影响呢？
假如我们把政府看作是一个无私无欲、高瞻远瞩的抽象事物，那么，个人没有积极性的投资，自然适合于交给政府来做。可是，政府也是由政治家、行政官员这样一些有血有肉的个人组成的。从经济理性上看，政府的决策动机与个人或家庭别无二致。许多研究表明，政府的政策决定，通常也是充分进行了成本和收益的比较之后作出的。不同的只是政府提供什么样的政策，成本和收益是由该项政策所引起的政治支持或反对来衡量的。如果一项政策的出台，导致的政治成本大于政治收益，则即使这项政策对全体社会是有利的，决策人也未必就会实施之。
如果说教育具有外部性的话，则这种特征对于政府的投资积极性也会产生影响。例如，对于一个届期比如说为四年的地方政府来说，如果教育与其他基础设施相比，其投资回报来得不那么及时和直截了当，或者会外溢到其他地区等等，它通常更倾向于把投资用在其他方面。所以，完全寄希望于政府承担起教育投资，至少是失去了一条腿走路。
出于职业的习惯，我找来71个国家的资料动手算一算。结果发现，假如我们以初、中、高三级总入学率代表教育水平，以人均国内生产总值代表经济发展水平，以公共教育投资占国民生产总值的比重表示政府对教育的投资力度，则人们普遍认为会对教育发展水平起主要作用的这后两个因素，充其量仅仅能够解释教育水平的一小部分。也就是说，我们还要寻找影响教育发展的另外一大半原因。
找来找去，只好回到个人和家庭的积极性上面。我们暂且承认教育这个投资领域确实存在外部性特征，但仍然没有理由把它当作公共产品来对待，把教育投资的责任完全推给政府。实际上，如果说个人和政府面对要不要投资于教育，以及投资多少的选择时，都要进行成本收益分析的话，则个人或家庭可以更为直接地从预期收入的增加，感受到教育投资的回报，而作为政府对此的感受就相对不那么直截了当。此外，假设教育投资对于个人终身收入的提高是确定的，则个人具有积极性进行这种投资，以便在今后取得收益。在家庭内部，父母亲对下一代的教育投资涉及到代际关系，其考虑问题的观念，远比受其届期限制的政府来得长远。由此可见，家庭或个人有很大的可能比政府具有更大的教育投资积极性。
至此，我对于教育是一种公共产品的信念基本上被打破了，尽管我绝对不会去否定政府对教育进行投资的必要性。这不仅是因为我习惯于认为，凡事取个中庸一些的态度可为自己留有更多的余地，还因为作为一种怎么估计也不过分的事业，多一条投资渠道总比少一条渠道好。然而，除了苦口婆心地劝说各级政府增加对教育的投资，以及政府千方百计筹集资金、忍痛割爱之外，何不干一些花钱少、成效大的事情，即从体制上政策上作些改革，不仅在更大的程度上发挥出个人、家庭投资于自身教育的积极性，而且鼓励民间兴办教育事业。当一条腿蹒跚独行变成两条腿走路甚至四条腿奔跑时，我们会看到中国教育事业的繁荣昌盛，也会找到更好的统计指标描述之。
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蔡昉