首页 -> 2008年第7期
促进义务教育均衡发展的关键是发展农村教育
作者：谭细龙
[关键词]农村教育 义务教育 均衡发展 教育经费 教师素质
党的十七大报告提出：“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础。”强调要“优化教育结构，促进义务教育均衡发展”。要实现义务教育的均衡发展，首先必须消灭城乡教育差别，而消灭城乡教育差别的根本在于发展农村教育。发展农村教育是实现义务教育均衡发展的基础，各级政府在农村教育工作中，必须按照党的十七大要求和《义务教育法》的新规定做好以下工作。
一、“分项目、按比例分担”农村义务教育所需经费，促进区域义务教育均衡发展
在我国公共财政体制改革的大背景下，县、乡政府承担了实施义务教育的主要责任。而随着分税制和农村税费改革的推行，大大加强了中央的财力，地方财政比例下降，贫困省份的地方财政困难加大，县、乡政府则基本上丧失了预算外经费的筹措渠道。为了缓解贫困地区义务教育投入的困难，“九五”期间启动了“国家贫困地区义务教育工程”，中央投入39亿元支持贫困地区的义务教育，省级财政按1：1配套，总共78亿元。但这些资金分摊到每一年也只有15.6亿元。1997年全口径预算内教育经费共计1860亿元，中央和省级财政对这项工程的投入占预算内资金还不到1％。“十五”期间中央对这项工程又投入了50多亿，增加也不多。值得注意的是，这些投入是作为专项转移支付，主要用于危房改造和基本的设施建设，无法解决贫困地区义务教育的经费投入问题。《义务教育法》第四十四条规定：“义务教育经费投入实行国务院和地方各级人民政府根据职责共同负担，省、自治区、直辖市人民政府负责统筹落实的体制。农村义务教育所需经费，由各级人民政府根据国务院的规定分项目、按比例分担。”现在，中央财政收入已占到总财政收入的一半以上，每年有数万亿元以上的财力，理应对中西部贫困省份和财政困难县的农村义务教育经费承担更大比例，以缩小东部和中西部差距，促进全国农村义务教育的均衡发展。
我国除东西部经济发展差距大之外，同一省份的县域经济发展也不平衡，就连发达的东部省份也存在财政困难县。解决财政困难县义务教育经费短缺问题的根本出路，在于加大中央及省级财政转移支付的力度，核心是进一步明确各级政府应该分担的职责，确定不同财政状况下县、省、中央各级财政对义务教育经费的分担比例。
《义务教育法》第四十二条规定：“国家将义务教育全面纳入财政保障范围，义务教育经费由国务院和地方各级人民政府依照本法规定予以保障。”尽管法律条文规定得很明确，但尚没有下位法规明确规定国务院、省、市、县各级财政对不同财政状况县(市)义务教育经费“分项目、按比例分担”的分担比例，若把“以县为主”的管理体制误解为“以县为主”的经费投入，财政困难县根本无法全面“保障”义务教育经费。如湖北省监利县全口径教育经费投入(预算内及预算外教育经费合计)在农村税费改革前的2001年约为1.9亿元，农村税费改革后的2002年，由于取消了农村教育费附加、教育集资和政策外收费，教育投入减少8000万元，上级转移支付补助发放教师部分工资后，仍有5000万元的巨额缺口，导致教师工资难以按时、足额发放。一些财政困难县不仅难以保证教师工资和学校公用经费，还有数千万、甚至数亿元不等的“普九”债务。“将义务教育全面纳入财政保障范围”的要求，若是实行“以县为主”的财政投入的话，无疑是不切实际的“天方夜谭”。必须根据《义务教育法》的要求，加大中央及省级财政的教育经费分担比例。显然，明确各级政府的经费投入责任和份额，设立规范的教育财政经费转移支付制度，是保障农村义务教育发展最重要的一环。
二、扶持贫困地区、民族地区教育，促进农村义务教育均衡发展
长期以来，在对“分级办学，分级管理”的误读下，县(市)政府关注的是县、市实验中学等直属学校的建设，而乡财政无力满足当地教育发展需求，农村中小学仍为粉笔、纸张、水电费犯愁。《义务教育法》第六条规定：“国务院和县级以上地方人民政府应当合理配置教育资源，促进义务教育均衡发展，改善薄弱学校的办学条件，并采取措施，保障农村地区、民族地区实施义务教育，保障家庭经济困难的和残疾的适龄儿童、少年接受义务教育。国家组织和鼓励经济发达地区支援经济欠发达地区实施义务教育。”因此，保障农村地区、民族地区实施义务教育，促进义务教育均衡发展，是国务院和县级以上地方人民政府的法定义务。中央、省、市、县各级人民政府应遵循十七大“扶持贫困地区、民族地区教育”的要求，不仅在财政投入上必须向农村贫困地区倾斜，还应在“组织和鼓励经济发达地区支援经济欠发达地区实施义务教育”上大做文章，在“工业反哺农业，城市支援农村”的大政策背景下和《义务教育法》的法律导向下，也应提倡“城市教育支援农村教育”，政府通过“合理配置教育资源”，减少城镇中小学教育财政拨款份额，挤出钱来发展农村教育。只有这样才能尽快改善农村义务教育的办学条件，缩小城乡义务教育办学条件差别，保证教育均衡发展。
三、均衡配置师资，重点提高农村教师的整体素质
胡锦涛同志在全国优秀教师代表座谈会上的讲话指出：“推动教育事业又好又快发展，培养高素质人才，教师是关键。没有高水平的教师队伍，就没有高质量的教育。”党的十七大报告强调：“加强教师队伍建设，重点提高农村教师素质。”均衡配置师资，重点提高农村教师的整体素质是促进教育均衡发展的根本。
师资队伍素质是衡量教育均衡发展的重要指标，由于政策歧视、农村条件艰苦等因素，导致城乡中小学师资水平差距拉大，农村中小学不仅仅是办学条件差，师资水平低的问题更加突出。只要我们认真学习一下现行的教育政策和法规，就不难发现其中存在着一些歧视农村教育的条款，如教育部1984年12月发布的《关于中等师范学校和全日制中小学教职工编制标准的意见》中规定——初中：城镇每班3.7名、农村每班3.5名教职工；小学：城镇每班2.2名、农村每班1.4名教职工，农村的初中和小学每班的教职工数分别比城镇的少0.2和0.8名!由中央编办、教育部、财政部于2001年10月发布的《关于制定中小学教职工编制标准的意见》仍然延续了这种歧视，该文件规定的中小学教职工编制标准为——初中：城市1：13.5、县镇1：16、农村1：18；小学：城市1：19、县镇1：21、农村1：23，根据三部办文件规定，一个农村的初中教师要比城市的多教4.5个学生，一个农村小学的教师也要比城市的多教4个学生。制定这种条款的依据何在?农村地广人稀，居住分散，教学条件艰苦，师生比例理应低于城市，但三部办文件的这一规定却是悖理而行，直接导致农村骨干教师大量流失。
在工资待遇上，农村教师也明显低于城市教师，如人事部、劳动部于1994年3月发布的《中小学贯彻(事业单位工作人员工资制度改革方案)的实施意见》规定，农村小学校长的工资要比县以上城市小学校长的工资低2级以上，农村教师工资更是比城市教师工资低一截。在这种情况下，有哪位教师真心愿意在农村学校工作而不愿意到待遇相对优厚、工作相对较轻的城市学校工作呢?因此，必须认真研究建立农村中小学教师合理而相对优越的工资制度，吸引教师到农村中小学任教。束这种政策歧视提供了法律依据，也为提高农村教师待遇、加快农村中小学的师资队伍建设带来了契机。《义务教育法》第三十二条规定：“县级人民政府教育行政部门应当均衡配置本行政区域内学校师资力量，组织校长、教师的培训和流动，加强对薄弱学校的建设。”因此，必须尽快制定有利于农村义务教育发展的人事和工资政策，鼓励教师向农村学校、薄弱学校流动。首先，要修订现行教育法规、规章和政策性文件，删除对农村教育带有歧视性的条款。其次，要根据农村居住分散、生源分散、班级规模小的实际调整师生比，放宽农村中小学教职工编制。第三，要针对农村生活条件艰苦，信息、交通闭塞，好教师“进不去、留不住”的现实，设立农村津贴，提高农村教师的工资和福利待遇，用低工作量、高工资来吸引教师向农村流动。第四，要建立农村教师定期轮训制度，确保农村教师有时间、有经费参与培训学习。第五，要尽快制定《城乡中小学教师流动法》、《农村中小学教师编制标准》、《村小学、教学点教师工资、津贴、医疗及其他福利待遇保障办法》等专门的法律法规来“均衡配置”农村中小学教师队伍，吸引优秀教师到农村中小学任教。“只有教师教得好，学生才能学得好”，也只有整体提高农村教师的素质，才可能整体提高农村义务教育的质量，才可能实现十七大提出的“促进义务教育均衡发展”的目标。