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发行义务教育公债是解决投入不足问题的可行之策
作者：郭珊珊
[关键词]义务教育 教育经费 义务教育公债
义务教育作为一种具有最明显外部特征的纯公共产品，其在社会经济发展中的重要战略作用，决定了政府在义务教育的发展上肩负着不可推卸的责任。我国党和政府一直关心和重视义务教育并逐步把义务教育纳入公共财政的保障范围之内，不断加大财政的投入力度。但是，由于国家经济发展水平的限制，以及义务教育的盘子过大，教育经费的投入难以满足义务教育的实际需要。政府投入不足，已成为我国义务教育发展的“软肋”。因此，在国家教育经费很难大幅度增加的情况下，要促使义务教育事业更快地发展，发行义务教育公债不失为弥补义务教育经费投入不足的一个有益的尝试。
一、目前我国义务教育经费投入现状分析
近几年来，国家不断加大对教育的财政投入力度，并制定了一系列的措施，保证落实《教育法》规定的“三个增长”。以2006年为例，全国教育经费为9815.31亿元，比2005年增长16.59％。其中，国家财政性教育经费(包括各级财政对教育的拨款、教育费附加、企业办学中的企业拨款以及校办产业减免税等项)为6348.36亿元，比2005年增长23.00％。预算内教育经费6134.35亿元，比2005年增长24.05％。预算内教育经费占财政支出的比例，也由2005年的14.58％上升到了2006年的15.18％
在肯定我国教育经费得到快速增长的同时，也要清醒地看到我国的教育投入在国际上仍然处于较低的水平。从教育经费绝对投入水平来看，目前全世界年人均教育经费已接近500美元(其中美国人均超过3000美元，日本人均2000美元，韩国人均1500美元)，而我国2005年人均还不足100美元，只相当于世界平均水平的1/5。从公共教育经费占GDP比例的相对投入水平看，2003年经济发达国家(OECD成员国)的平均比例已达到5.5％，发展中国家的平均比例也达到4.2％，而我国2005年政府教育经费仅占到GDP的2.83‰从生均经费指数(各级教育生均经费支出占本国当年人均GDP的比例)看，OECD成员国小学、初中生均经费指数分别为0.20和0.23，而我国仅为0.13和0.16。
我国教育经费不仅总体投入水平较低，而且，地区间、城乡间、学校间经费投入水平的不均衡状况也十分突出，尤其是中、西部地区和农村的教育投入水平远低于东部地区和城市。从小学生均投入水平的地区差异来看，2005年东部地区小学生均经费为2440元(生均经费指数为0.18，接近于国际平均水平)，而中西部地区小学生均经费只有1400元(生均经费指数仅为0.10)，低于东部地区1000元以上；东部地区初中生均经费为3070元(生均经费指数为0.22，也接近于国际平均水平)，但中西部地区初中生均经费只有1670元(生均经费指数仅为0.12)，比东部地区低1400元。据初步测算，要使我国中西部地区义务教育的生均投入水平达到东部地区目前的平均水平，需要国家年增加投入1250亿元左右。仅此一项就需要全国公共教育经费占GDP的比例提高0.7个百分点。这里需要特别说明的是，目前东部地区各省小学、初中的生均经费仅相当于北京、上海、广州、深圳等沿海大城市平均水平的1/3左右，经费也只是基本够用，还远谈不上宽裕。从缩小全国小学、初中的城乡差距的角度来看，2005年全国农村小学与初中的生均经费比城镇的平均水平分别要低1000元与1300元，按目前全国农村义务教育学生1.1亿人规模来计算，要使全部农村小学、初中学校生均经费与本省的城镇学校的生均经费持平，大约也要国家年增加1200多亿元的教育投入。这就是我国推进义务教育公平的必要成本。这个目标的实现不可能是一蹴而就的。
因此，用发行教育公债的方法来拓展教育资金的筹措空间，专款专用于教育基本建设项目，不失为缓解我国义务教育投入不足困境的一种现实且可行之策。
二、我国发行义务教育公债的可行性分析
1 发行义务教育公债的客观需要
根据2008年3月温家宝总理政府工作报告中宣布： “农村义务教育已全面纳入财政保障的范围，对全国农村义务教育阶段学生全部免除学杂费、全部免费提供教科书，对家庭经济困难寄宿生提供生活补助，使1.5亿的学生和780万名家庭经济困难的寄宿生受益。……从今年秋季起全面免除城市义务教育学杂费。”这意味着，我国在确立义务教育制度22年后，今年秋首次在全国范围内普遍实行真正意义的免费义务教育。可对于一个有13亿人口的发展中国家来说，实现义务教育免费绝非轻而易举。按照目前全国中小学在校生1.8亿人、人均每年学杂费500元计算，仅这一项就需要免费金额900亿元。我国虽然每年都投入大量义务教育经费，但相对于庞大的义务教育规模，这些经费无异于杯水车薪。众所周知，义务教育是一个超前性和预期性很强的基础性事业，为其筹措资金具有长期性、持续性和收益滞后性等特点，往往使得私人投资不愿涉足其中。并且相对于国外完善的市场化教育融资机制，我国社会力量参与教育的融资又比较薄弱。所以，在目前国家财政资金投入不能满足义务教育增长需求的情况下，发行义务教育公债就成为解决当前义务教育经费困难的一种有效途径。
2 发行义务教育公债的经济基础
义务教育公债是国家为了满足义务教育的资金需要，通过国家财政信用，向国内外筹集资金的一种形式。从我国的具体情况来看，近年经济始终保持着9％以上的增长速度，整体呈上升趋势。人民生活水平有了大幅度提高，存款余额也随之不断增长，截至到2006年，金融机构存款余额已达161587亿元。并且伴随着国家的宏观经济政策的实施，储蓄存款还会进一步增加。这些闲散的社会资金，就为义务教育公债的发行提供了坚实的经济基础。
另一方面，义务教育公债对于投资者来说，较之于普通债券投资有着无可比拟的优势。第一，安全性最高。义务教育公债是以国家信用为前提、以国家财政收入为保证的，国家信用是与国家主权同在，国家信誉是最高的信誉。近年，我国国民经济整体平稳较快发展，全国财政收入显著增长。这就为义务教育公债投资的安全性增添了砝码。第二，收益的保证性。义务教育公债的发行是以国家信用为基础的。在我国，由于历史的原因，发行的公债具有无风险、低流动性的特点，公债的利息率一般高于同期银行存款利率水平的1％～2％，可保证投资者的收益。第三，税收上享
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