首页 -> 2007年第5期
农村地方教育政策的价值失范分析
作者：许国动 詹宇河
[关键词]教育政策，政策分析，价值选择，失范。
[中图分类号]G40-011.8[文献标识码]A[文章编号]1005-4634(2007)05-0394-04
1案例背景
河南某县由于历史遗留问题，在教师的编制管理中，存在混乱的状态。自2001年国家颁布《关于制定中小学教职工编制标准的意见》后，2002年7月河南省编办、教育厅、财政厅联合颁发的《河南省中小学教职工编制标准》中就有明确规定，并且强调要“实事求是，因地制宜，区别对待”[1]。于是，该县教育局自2003年起开始着手解决教师定编问题。2006年全国各省市先后开始面向社会人员进行了教师资格的认定工作[2]。再次把教师编制工作推向高潮。然而，至今该县编制遗留问题始终未得到根本的解决。近日，该县教育行政部门再次传来政策消息，将于2007年上半年进行二次整编，但依然是个棘手的难题。此问题在该县长达6年的政策背景下始终得不到根本解决，其问题根源在于该县进行政策过程中存在诸多问题。
2解读
2.1教师：弱势群体该如何承受压力
在河南省教育厅分配定编人数之前，曾进行了地方学生人数统计，其目的是合理分配教师人数名额。当时，该县考虑到地方政府具体利益，在没有了解上级要求上报人数目的时，没有实报学生人数，最终导致定编人数偏离实际需要，人为造成该县教师队伍少数弱势群体的形成。而后，官方解释为，河南省教育厅编制名额不足，正在进一步申请。
诸如此类为了地方政府眼前利益或者决策者个体利益，而造成弱势群体的出现，在农村教育领域存在着诸多现象。他们原本可以在正常定编标准下定编后，拿到翻倍工资，而且这是第一次教师工资调整，其前后的工资待遇相差甚远。比如一个刚刚进入小学的教师，其工资是400左右，而如果正常定编后可拿到800左右。这对于农村人民币购买力日益相对减少的情况下，维持他们正常的生活质量起着重要的调节作用。然而该县队伍必须有100多名本可以定编的教师却不能入编，进而陷入了生活的崩溃边缘。用他们的话说，就是靠出身农民的父母的田地接济，还算勉强度日。在农村素质教育进行不好的背景下，依然进行着应试教育，他们背负着沉重的工作负担，日夜工作在教育第一线。
300多年前，孟德斯鸠曾经对当时的学校泛滥发出了这样的评论：我国最大弊端之一，是在小城市里开办一些不伦不类的公学，耍手艺的也可以把儿子送进去认识几个拉丁字。这不但丝毫无益于增进科学知识反而助长无知。因为，正如在主要城市中创建一些好学校是好事一样，容忍那种不伦不类的学校继续在小城市中存在，是危险的坏事。在大城市的好学校中，年轻人可以得到纯文学的教育，而小城市的学校即使手艺人和小商贩脱离了他们的身份，却又不能使他们走上获得另一种身份的道路[3]。这是为了说明学生在不利的政策环境下，遭到生存的摧残。而在该县的政策结果中，不是同样的道理吗？他们在农村教育条件相当艰苦的前提下，在教育行业挣扎、默默无闻地奉献多年，他们唯一形成的生存技能就是教书育人，如今却面临着生活和工作的压力，而没有任何办法逃脱生存的苦难，是谁把他们推向了弱势群体，他们又该如何承受这政策变化后的生命之轻呢？
2.2政府：短视造成利益偏差
该县在后来一系列的后续政策中，不断利用自然减员的方式，通过政策不为的方式渐进地解决该问题。但是，由于政府地方财政利益的考虑，往往推迟或不公开地补充着缺编教师。从而，产生的附带政策效应是滋生了决策者腐败的温床，农村文化中的落后与愚昧促使决策者私欲膨胀，严重助长了不正之风，形成恶性循环，阻止了农村民主化进程，这就更加重了决策个体价值的失范的可能性。
当前，政府公共政策制定面对的一个重大挑战就是对公共性的把握与坚守。简单地说，公共性不仅体现于对公众不同利益诉求结构性的兼顾与考量，而且要求以一种战略性视野处理眼前与长远利益的关系[4]。而在该县政策出台的过程中，决策者在进行利益选择时，不仅关注政府的短视利益，更关注决策者自身从中获得的利益而无暇顾及其它，缺乏长远的考虑。其根本原因就在于，教育决策者在制订地方教育政策过程中的价值失范的作用。
3反思
失范（anomie）一词最初是由法国社会学家杜尔克姆所使用，按照杜尔克姆的解释，失范“是指一种无规范状况，或者是社会准则的缺乏和含混不清”[5]。美国社会学家墨顿，在阐述失范概念时引入了两个重要的因素，即文化目标和制度化手段：“文化目标是指社会依据它的规范体系认定某些社会事物是值得存在的、有价值的东西。制度化手段是指被社会认可为合法的获得文化目标的方式”[6]。墨顿认为当个人以正当手段去实现正统目标时，个人行为是符合社会要求的。当目标与手段不一致时，失范行为即出现了。我国学者杨军认为，失范是指目标与手段的背离、形式与内容的不一致。公共政策的价值“失范”就是公共政策的产生与存在不符合其先验的价值判断前提[7]。现就对该县教师编制长达4年之久，国家6年之久的背景下，反思政策效果背后的价值失范之所在。
3.1政策制订的先导：目标与价值的失范
该县在政策之初及其过程中，其政策目标本身不明确，价值导向混乱。而任何一项政策总有其明确的目标，以对政策要取得的成果和完成的任务进行规划。而由于地方政治的短视眼光的局限性，使目标一开始就违背上级政策的目标，而出现失范现象。当然，目标背后是这项政策打算寻求或创造的价值，公共政策的价值取向，就决定政策目标体系所要解决的利益冲突范围。所谓的价值追求，就是一种哲学中的伦理选择问题。如果一个公共政策的制订、内容和执行的目的不是为了社会上的大多数人的最大利益，而是为了社会上的小部分特权集团，特别是为了公共政策制定者本身及其利益关联者的利益，这项公共政策就违背了公共政策的先验的价值判断前提，就是公共政策价值判断前提的缺失，就称之为公共政策的价值失范[7]。在该县政策制订过程中，目标与价值都与先验的相违背。因此，政策制订从一开始就注定造成政策失范的后果。归根结底，决策者没有选择正确的价值导向，继而决策出现了失范现象。政策目标贯穿政策制订的始终，对具体政策制订起着指导性作用。只有选择了正确的目标，才能沿正确方向规划政策方案，确定适当的行动计划，并最终坚定地付诸实施[8]。在政策制订过程中，应该是坚持功利主义伦理原则的价值取向，从而选择为大多数人的幸福的价值原则，进而形成合理的政策追求目标，而不是制订有利于决策小群体的利益的政策，最终造成政策目标和价值失范现象的发生。
3.2政策制订的过程：价值选择的原则
由于农村地方经济发展相对落后，市场经济发展还很不成熟，客观上存在着不公平的环境。这就很容易造成领导意志的横行，行政命令起主导作用，在政策制订过程中，出现黑箱操作而使政策客体面临的机会不平等，最终由于政策价值选择的失范而人为地造成弱势群体的出现。
该县在教师编制政策出台过程中，很多时候都是非完全公开式地传播信息，政策主、客体之间获得信息不对称，更不用说政策制订程序的公正方面。这就从根本上造成了机会不平等，这种不平等会阻碍发展。同时，这种不平等也造成政策决策机构的不良发展，即不平等影响着机构，特别是极端的政治上的不平等会使得机构的设计有利于精英阶层获得和凝聚租金[8]。这就为政策不公平形成了温床，在决策者和不公平环境之间形成恶性循环现象。该县政策决策者不是从公共利益出发，不是遵从功利主义原则，为增加大多数人的幸福量为依据，而是从政府利益和自身个体利益的角度选择。因此，造成这种机会不平等的根源是政策制订过程中的决策主体的价值选择。可以说，政策的价值取向在制订好的政策过程中起着举足轻重的作用。政策制订者必须找到一种途径，将有关平等的问题纳入发展对话和政策设计的核心[8]。
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