首页 -> 2008年第6期
基础教育教学改革论坛
作者：黄秀兰
务教育就必须考虑如何配置教育资源，如何高效地使用每一分钱是各级教育管理者的首要职责。上级政府可以通过义务教育财政转移支付的拨款方式，如通过配套性补助调动下级政府的财政努力积极性，以实现“帕累托最优”。
4)财政转移支付是许多发达国家实现义务教育区域均衡发展的根本措施。纵观世界各国教育财政体制，实施财政转移支付制度是世界各国解决区域间义务教育发展不平衡的基本经验和普遍做法。例如，美国为了实现了区域均衡发展，截止到20世纪末，联邦政府财政补助资金的17％以上都用于教育事业；日本政府为了振兴后进地区教育，也采取了为这些地区加大特殊投入等措施，例如后进地区义务教育公立学校人员经费的50％、基建经费的30％由中央政府补助，其余大部分由道府县补助；1967年英国发表了“普劳顿报告书”，按照“积极差别待遇”的理念，对教育处境不利地区和人群实行了“教育优先区”政策，加大对其教育资源的投入等等。
3 现行义务教育财政转移支付制度存在的问题
我国现行义务教育财政转移支付制度，对提高落后地区义务教育入学率、促进落后地区义务教育的发展起到了一定的作用。然而，义务教育财政转移支付仍存在问题，整体上难以保证义务教育的均衡发展。
1)教育转移支付结构不合理，对均衡发展义务教育的效果不大。中央对地方的一般性转移支付照顾了原财政体制下地方利益格局，贫困地区仍处于不利地位，起不到缩小地区间教育发展差异的作用。而中央对地方的专项教育财政转移支付包括“贫困地区义务教育工程”专款、“义务教育危房改造工程”专款以及“两免一补”，它们仅占全国义务教育总支出的1％左右，力度太小，且多为一次性或临时性项目，对于经常性经费没有影响，也不能从根本上解决问题。
2)专项转移支付的形式比较单一，配套性补助中配套比例设计不合理。专项转移支付分为无限额配套补助、有限额配套补助、非配套补助三种形式。目前大多数专项教育转移支付仅采用限额配套补助的单一形式，这种方式要求接受补助的地方政府必须筹集到一定比例的配套款项方可获得上级政府的资金。同时，配套性补助只给出配套的比例，却没有明确规定省、市、县各级政府的责任。对于义务教育投入不足的贫困县而言，配套资金超出其负担能力，势必会产生两种不良后果：一是无资金配套就得不到补助，这与中央设立这项补助的初衷相违背：二是拿不出钱配套就只能通过借贷或乱收费将其财政责任转嫁给农民，因而加重地方政府和农民的负担。
3)义务教育转移支付资金分配和使用不规范，缺乏有效监督与制约机制。现有的转移支付方式缺少较为合理的分配标准和运行机制，大部分转移支付的方法是按照基数法进行分配的，发达地区基数高，得到的返还也多；贫困地区基数低，返还的就少。只有一般性转移支付是采用因素法，通过公式计算来分配资金，相对比较规范。同时，专项转移支付在项目确定上，通常是上级政府根据总体发展目标和规划来确定重点工程项目，没有考量地方教育的实际需求；在补助数额计算上，没有依据各地的经济状况、财政能力和教育发展水平等因素实施差别对待，科学依据不足，主观随意性较强，缺乏有效监督，造成资金滥用、挪用、使用效率低下。
4 建立科学、规范的教育财政转移支付制度，促
进区域间义务教育均衡发展
1)明确划分事权与财权，科学合理地确定各级政府在教育财政转移支付中的分担比例。义务教育的溢出效应，决定了中央和省、市(地)政府都有承担教育财政转移支付的义务和责任。一般情况下，对于人均财政收入高于全国平均水平的省份，教育财政转移支付应主要由省和市(地)两级政府来承担，中央不出资而只出台指导性政策；对于人均财政收入低于全国平均水平的省份，其转移支付金额由中央、省、市(地)三级政府合理分担。其中，对于人均财政收入水平越低的省份，中央财政补助的力度应越大，而省、市(地)补助的力度应越小，反之亦然。
2)试行纵横交错的转移支付模式。纵向转移支付侧重于实现国家的宏观调控目标，横向转移支付主要用于解决经济落后地区公共开支不足问题，有利于提高教育财政转移支付的透明度和转移资金的使用效率。我国一直实行单一的纵向转移模式，对均衡发展义务教育的效果不明显。在目前中央财力相对不足的情况下，根据经济发达不同程度，建立起省际之间、市际之间和县际之间的横向转移支付，则能有效地弥补纵向转移支付制度的不足，缓解中央财政的压力，缩小义务教育经费投入的地区差距。
3)改进专项转移支付形式。一是改进教育专项转移支付资金的安排。在项目审批和数额的确定上，应充分考虑各地的教育发展规划和实际教育需求。对财力充足、教育发展水平较高的地区应少补助或不补助，而对财力薄弱、教育发展水平较低的地区应加大补助。二是改革教育专项转移支付的拨款形式。财力薄弱的县(市)不宜采取配套形式，或者降低其配套比例；而对于经济实力较强的县(市)，则应采取配套形式，以调动地方政府财力努力积极性。
4)加强法制化建设，实施义务教育转移支付的监督机制。目前，转移支付中存在资金滥用、挪用、使用效率低下现象，根本原因在于财政预算管理体制不健全，缺乏有效监督。因此，应通过制定相应的教育财政法，在义务教育财政转移支付资金的分配、使用和管理等各个环节进行监督，提高资金使用效率，防止资金滥用、挪用现象，保证义务教育发展有足够的、稳定的财政资源。
5)借鉴国外经验，制订科学的测算制度和构建合理的转移支付模型。在转移支付标准的设计上，可以借鉴美国、日本等国家的成功经验，考虑将义务教育经费预算单列，采用“因素法”确定本县义务教育经费的标准支出需求和标准收入，并考虑下级政府对义务教育的财政努力程度，进而确定需要上级政府转移支付的经费数额。此外，在我国现行教育转移支付制度的基础上，借鉴国外教育转移支付经验，构建新的义务教育转移支付模型对当前我义务教育财政转移支付制度而言显得很重要。
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