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社会发展与教育决策取向之转型
作者：曹如军 刘国艳
从实践层面看，教育领域内的任何理性决策行为总是基于一定的价值判断的。也就是说，价值判断的不同决定了教育决策取向的不同，并最终导致教育决策具体行为的差异。
一、效率优先——教育决策取向的特定历史性
从现实的视野看，效率优先取向主要表现为政府和教育行政部门在进行教育决策时，总是将着眼点定位于如何利用有限的教育投入去换取最优质的教育产出。当前，基础教育领域中存在的区域间办学条件差异问题、重点学校与示范学校等问题，高等教育领域中存在的面向市场自主办学问题、重点大学与重点学科的设置等问题，均与效率优先取向的教育决策密切相关。
二十多年来，效率取向之所以成为政府和教育行政部门的教育决策的基本依据。其原因主要有二。
１．教育决策的效率优先取向是经济领域中“效率优先，兼顾公平”原则的复演
众所周知，从上世纪七十年代末起，随着经济建设中心地位的确立，为促进经济的有效、快速发展，“效率优先，兼顾公平”成为我国在经济领域，尤其是收入分配上的基本策略。所谓“效率优先，兼顾公平”，主要有两层含义。第一，效率和公平都很重要，都应给予关注；第二，当效率和公平发生冲突时，首先应当保证效率，在确保经济效益的前提下，才能顾及公平。事实上，从我国社会经济发展总体进程来看，经济发展的效率优先取向得以充分贯彻落实，而对公平的兼顾则显得尤为不足，反映中国社会贫富差距的基尼系数的持续扩大就是一个有力的佐证。经济是社会发展的基础，它深刻地影响着政治、文化、教育等领域的发展和变革。正是在经济领域中效率优先、兼顾公平原则的背景下，教育决策的效率优先取向被普遍认同，并得到强化。
２．教育决策的效率优先取向源于其时教育领域中普遍存在的低效率现象
在改革开放初期，由于受计划经济体制的制约，加之“文化大革命”对我国教育事业所造成的负面影响，教育领域内的低效率现象尤为严重。这些低效率现象主要表现为教育教学质量普遍不高，教育资源浪费严重，教师劳动积极性较低，等等。在此种情况下，如何确实有效地提高教育教学质量、获取更多的教育资源以促进学校的发展，如何改善教师待遇以提高教师的工作积极性等问题，便成为每一个教育决策者所关注的问题。因此，效率优先原则自然被引入教育领域，成为政府与教育行政部门进行教育决策的基本依据。
当然，以效率优先取向作为教育决策的基本依据并非意味着政府与教育行政部门对教育公平取向的完全忽视。正是在这一时期，我国颁布了《教育法》、《义务教育法》，使学生平等的受教育基本权利得以用法律的形式予以确认和保障。与此同时，我国的普及九年义务教育工作也取得了很大进展。据统计，到目前为止，我国人均受教育年限已达到八年左右，在近９４％的人口地区普及了九年义务教育。只不过我们所关注的教育公平尚是低水平的教育公平，即对学生受教育基本权利的关注上。而对更高层次的教育公平，如学生的受教育机会均等问题，则由于受各种客观因素的制约，尚未成为决策的基本取向。
二、社会因素变革——教育决策取向调适的依据
１．科学发展观——教育决策取向调适的理念基础
在党的十六届三中全会上，科学发展观理念被写入政府工作报告，正式成为指导我国全面建设小康社会和推进现代化建设的重要战略思想。它是我们党以邓小平理论和三个代表思想为指导，对长期发展实践的经验总结和理论升华。在科学发展观所阐释的理念中，能成为教育决策取向之理念的基础有二。一是以人为本，二是协调发展。所谓以人为本，就是强调人是发展的主体，又是发展的最终受益者，一切工作都要以实现人的全面发展为出发点和归宿；所谓协调发展，就是指各方面的发展要相互衔接、相互促进、良性互动。
以科学发展观思想作为教育决策的理念基础，要求各级政府和教育行政部门在教育决策过程中，坚持以人为本，使教育服务于一切人的发展，使教育公平地面向所有的人，公平地面向所有不同资质的学生。也就是说，教育决策不仅要保障学生受教育的基本权利，还要谋求所有学生同等的受教育机会。为实现协调发展，各级政府和教育行政部门应努力消除当前教育领域中存在的发展不平衡现象，如区域间的发展不平衡问题、性别间的发展不平衡问题。
２．经济发展的保障——教育决策取向调适的物质基础
社会生产力是促进社会发展的根本动力，社会各方面的发展总是建立在一定的经济基础之上的。吉尔伯特·罗兹曼说过，发展水平才是社会公平的主要因素。在社会生产力尤为低下的时期，去勉强维持公平，只能是绝对平均主义的做法，其结果必然是以损害社会效率为代价的。２０世纪５０年代，我国的人民公社运动就是一个很好的例证。在改革开放初期，以效率优先作为教育决策的主要价值取向是有益的。经过二十多年的快速发展，国家的经济实力有所增强，能投入教育领域的资源得到显著增加。经济的发展，为教育决策取向的调适营造了有利契机。
３．教育不公平现象的膨胀——教育决策取向调适的现实依据
从总体来看，人们对教育公平的认识是一个动态发展的过程。特定的社会环境、人类自身的认识能力都可能影响人们对“教育公平”内涵的理解。在社会生产力落后时期，当受教育机会还只是少数人的特权时，争取受教育权便成为人们对教育公平的理解。建国以来，经过数十年的发展，当受教育已成为人人所拥有的平等权利时，人们对教育公平的理解有了质的提升，转而关注教育机会的平等、受教育过程中质量和条件的公平，以及接受教育对个人发展前景影响的公平，等等。正是在此背景下，社会中业已普遍存在的教育不公平现象得到进一步显现。这些现象主要包括由于不同学校之间的教育经费投入、办学条件、师资水平的差异，而导致的城乡之间、地区之间、性别之间、不同社会阶层之间的受教育机会的巨大差异。而且在某些方面，这种差异正日益扩大。为此，如何消解这些教育不公平现象，以保证人人的最优化发展，成为社会舆论关注的焦点，乃至成为影响社会稳定与协调发展的重要因素。
三、效率取向向公平取向的演进——教育决策取向的转型
公平与效率是人类社会永恒的理念。当前，随着社会各因素的发展变革，教育决策取向的适当调适是必要的。从总体而言，这种调适就是要实现由效率优先取向向公平优先取向的演进。以公平优先作为教育决策基本取向是个“适时”的问题。然而，这种调适并不是一蹴而就的，以公平优先作为教育决策基本取向还是个“适度”的问题。这里所说的“适度”主要有两层含义。
１．效率依然是教育决策时所应考虑的价值取向
各级政府和教育行政部门在采用公平优先取向进行教育决策的过程中，还应该认真权衡决策所可能引发的教育效率问题。为追求公平，而一味置效率于不顾，并不符合当前市场化体制的要求。以公平为取向只是意味着在公平与效率的杠杆上，其天平向公平的适度倾斜。
２．由效率取向向公平取向的转型应采取有重点、循序渐进的演进方式
当前，有学者主张，在基础教育领域应实行公平优先，而在高等教育领域则应效率优先。笔者以为，这种说法部分正确。首先以基础教育领域作为教育决策公平取向转型的重点是无疑义的。因为，基础教育的发展水平制约着高等教育公平的实现。当前，基础教育存在种种不均等现象，诸如，基础教育的辍学率偏高，且在城乡、地区、民族、性别、贫富之间存在较大差异；办学层次上的不平等，有重点学校与薄弱学校的区别，等等。这些事实上的不均等现象决定了基础教育结果的严重不平等，进而决定了高等教育公平的有限性。然而，这并非意味着高等教育领域要放弃公平取向。现时，高等教育领域所显现的一些不公平现象，已成为社会舆论热切期盼加以解决的问题。这些问题若不能在公平取向的框架下得到妥善处理，将无益于教育乃至社会整体的协调发展。
此外，无论是在基础教育领域还是高等教育领域，以公平优先取代效率优先作为教育决策基本取向的过程，应是一个循序渐进的过程。譬如，目前，在基础教育领域，应以改革农村教育作为实现均衡发展的重心，以改造农村薄弱学校作为发展农村教育的重心。在高等教育领域，宜从制度层面，把保证人人入学机会的均等作为最终实现教育公平的起点。
参考文献
［１］ 芮明杰．管理学．上海：上海人民出版社．１９９９，２０９．
［２］ 肖建彬．论教育公平研究中若干理论问题．西北师范大学学报．２００３（４）．
（责任编辑付一静）