首页 -> 2006年第7期
教育行政违法的教育学思考
作者：宋中英 赵宁宁
一、教育行政违法的特殊性
1．教育行政违法的教育危害性——如何保障教育规律良好运作?
这个问题的前提假设是教育行政违法现象是否可以发生在教育、教学过程中。从制度层面上来看，教育行政违法侵害的是教育法律关系。但以个体为对象的教育领域中，许多与个体全面发展密切相关的教育教学规律无法纳入法律规范的调节范围中，虽然在《义务教育法实施细则》第二十二条中规定“实施义务教育学校的教育教学工作，应当适应全体学生身心发展的需要”，但是这种模糊的法律保护性的话语并不能真正拯救教育规律的侵害问题。
从我国颁布的教育行政法律法规来看，法律条文大多只对负责教育的组织的管理工作进行规范，旨在通过规范各级教育组织的管理行为，为教育提供良好的运作条件。但在实际工作中是否存在这么一种情况，即管理工作与教育活动自身规律不相符，却又在法律规范允许范围内，如果这一现象发生时，教育行政法律关系又如何对此进行约束?而且更令人担忧的是，由于教育规律自身的客观性和发展性以及教育话语的多样性，评价某一教育现象是否违反教育法律是十分困难的。
2．教育行政违法的终极指向性——怎样体察受教育者所受侵害?
与一般的行政违法相比，教育过程中的行政违法除了具有行政性、违法性、受制裁性、救济性、侵权性与腐败并发性等特性之外，还具有后果的唯一性。最为明显的侵害就是对受教育者受教育权的直接侵害，2004年2月《江南时报》报道，发展改革委员会检查发现，部分政府行政主管部门利用职权越权制定收费政策，或者截留、挤占学校收费收入，以及采取搭车收费的方式，造成了教育乱收费的行政违法的现象。其中最受侵害的就是受教育者的权利。
除此之外，还有些行政违法透过各种教育的要素，间接指向受教育者的合法权益。如1994年1月1日正式实施的《教师法》保证了教师的特殊权利(如教育相对权)，其目的是为了发挥教师的作用，以便保证教育功能的正常发挥。如果对教师的权益进行了侵害，那么将会影响到受教育者的权益。而与此有关的现象，如扰乱教育秩序、侵占学校财产等都直接或间接地指向教育活动的要素——教育者、教学资料和受教育者，导致整个教育活动受到破坏，而最终伤害的将是教育服务的使用者——受教育者。
3．行政违法的责任追究的复杂性——谁来承担行政诉讼的任务?
从行政主体和行政对象的关系上看，从法律名义上说，任何的行政行为都由行政主体做出。而且教育行政部门与行政部门之间的教育行政法律关系，学校和学生之间的法律关系的不确定，都导致了行政违法的诉讼的困难。
从教育行政违法的内容上看，由于在教育过程中教育规律不纳入法律规范的体系，行政违法的危害的指向者又带有隐蔽性，作为受侵害终极指向者——学生由于年龄或其他的制约，缺乏相应的权利能力和权利行为能力，导致实行教育行政责任的诉讼时责任追究的复杂性。在我国违法者的行政责任认定权，依其性质分属于公安、工商、税务等有特定职权的国家行政机关。由于危害的指向性带有抽象性，被侵害者无法确知其受侵害的内容而不能向相应的行政机关提出申诉、复议、诉讼。
从教育法律的调节方法来看，教育行政调节至今仍然是教育管理领域内的主要的方式。由具有行政关系的行政机关处理在教育视野中的行政违法，也会给教育行政违法的追究带来复杂性。
二、教育行政违法的反思的意义——确立公立学校与学生的教育行政法律关系
从法理学上看，行政主体是实施国家行政管理活动组织，是行政法律关系主体中的一方。主要是国家行政机关。(1)国家行政机关只有在实行国家行政管理活动时才是行政主体；在某一个行政法律关系中是行政主体的行政机关，在另一个行政法律关系中也可以是行政相对人；(2)行政主体除国家行政机关外，还包括由法律、法规和规章授权实施国家行政管理活动的组织。它的典型特征是对外管理公共事务。
要想成为行政主体必须具备三个条件：一是看有无法律、法规所授予的从事管理社会公共事务的职权，在《教育法》的第三章第二十八条学校所享有的权利中，只有(八)、(九)两条涉及对外的管理事务，其中(八)明确指出：学校可以拒绝任何组织和个人对教育和教学活动的非法干涉。
二是看这种管理关系是否属于追求公共和社会利益为目标享有行政活动特权的“公共行政”。某学者认为学校对学生的管理关系只是一种以组织利益为目标的组织内部的“私人行政”。继而否认学校与学生这一教育行政法律关系的存在。然而，学校与学生之间的管理关系是否仅仅是私人行政呢?首先，我们要对学校对教师的管理关系和学校对学生的管理关系作一个区分。前者是一种由权责分配和学校特定决定的管理关系，两者所处的地位是不平等的，后者是一种由监护人或学生将部分管理权利委托给学校，双方之间的管理与被管理关系实际上是一种教育性质的服务，他们之间是平等的。
再从《教育法》第三章第二十六条中“学校成立基本条件规定”来看，学生并不是学校这一组织下的必要的组成部分，他是学校的服务对象，他与某个学校之间并不存在一种必然的人身依附关系或人事依附关系(在义务教育阶段，由于行政地域和户籍制度的管理划分，有因不得已产生必然的关系，但这个问题已引起广泛关注——择校，其焦点在准公共产品与社会公平)。这正如医院对医生、护士的管理与对病人的管理并不是同一性质一样。因此，学校与学生之间是相对独立的关系。
三是看行政主体是否拥有行政处罚权。然而，学校作为教育行政管理层级中的最基层的独立组织，它并不具有普遍意义上的公共行政处分权，它的行政处分权的拥有由行政机关适时赋予，这正是学校这一行政组织的特殊的地方。虽然在1995年颁布的《中华人民共和国教育法》第三章57条对学校的法人地位作出了规定，但是现行的中小学并不具备法人责任的能力。这是由于政府作为公立学校的投资者和资产拥有者，通过对学校的人、财、物权的监督与操控，学校与政府的关系具有不对等性，政府机关作为关系的一方，占据主导的地位，政府机关与学校有关的行政行为都不可避免地会对学校产生直接的权威促进、帮助、限制、制约作用。从而使学校在一定程度上丧失自主的自制权力，成为教育行政机关的一个附属机构。在某教育行政机关，通过学校侵害学生的权益时，公立学校就有可能作为具体的行政行为执行者成为行政违法中的行政主体。当我们开始正视公立学校的行政委托的责任，以及学生作为行政主体的服务对象和宪法保护的人时，学生的权利也自然被提上讨论的日程。由于学生个人的权力能力不足，这种行政违法往往被掩盖为合理的。作为监护人的家长自然承当了对行政违法行为的申诉、复议和诉讼的责任。
公立学校与学生之间的复杂关系构成了教育行政违法存在的可能性，由于学校本身属于教育实施的主要地点，更是集中地体现了教育行政违法的矛盾所在。面对此等问题的解决有两个方法：一是使教育规律以潜隐的方式进入教育管理领域，即提高负责教育管理的组织的人员的素质，其中尤为重要的是在理念中使其自觉遵守不成文的教育规律；二是明确将较为接近教育规律的原理以显性的方式涉足教育管理领域，即增加教育规律，指定精细的教育法律规范，当然这种做法难免带有制造“规范的洪水”之嫌，在某种程度上会使社会生活领域受到全面的干预和介入。因此，对于这相辅相成的两种措施，国家需要尽快就公立学校与学生确立一个比较合理的法律关系。
(责任编辑 付一静)
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