首页 -> 2006年第7期
从“新公共管理”视角反思中小学管理
作者：袁小平
新公共管理是上世纪八九十年代各国政府改革实践和传统公共行政大发展中演化过来的一种新的公共事务管理范式。新公共管理以现代经济学和私营企业的管理理论与方法作为自己的理论基础，不强调利用集权、监督以及加强责任制的方法来改善行政绩效，而是主张在政府管理中采纳企业化的管理方法来提高管理效率，在公共管理中引入竞争机制提高服务的质量和水平，强调公共管理以市场或顾客为导向来改善行政绩效。国内有学者将新公共管理范式的特征归纳为以下八个方面：1．强调职业化管理；2．明确的绩效标准与绩效评估；3．项目预算与战略管理；4．提供回应性服务；5．公共服务机构的分散化和小型化；6．竞争机制的引入；7．采用私人部门管理方式；8．管理者与政治家、公众关系的改变。新公共管理范式的“顾客导向”、“公共利益中心主义”、“分权”、“企业管理技术”的见解独树一帜，对创新现行的中小学管理有一定的启迪与借鉴。
一、关于学校管理理念：“顾客导向”的借鉴
新公共管理从公共选择理论中获得依据，改变了传统公共模式下的政府与社会之间的关系，重新对政府职能及其与社会的关系进行定位，即政府不再是凌驾于社会之上、封闭的官僚机构，政府公务人员应该是负有责任的“企业家”，社会公众则是“顾客”或“客户”，政府服务应以顾客为导向，增强对社会公众需要的响应力。这其中的内在价值在于这种企业家式的政府在顾客的驱动下，不断地为社会提供多样化的需求，并促进政府服务质量的提高。因为顾客选择服务提供者的权利，使政府管理人员内部竞争加剧。这种让顾客有机会来评价政府工作效果的“顾客驱动”机制，将不断地推动政府工作质量的提高。
反思我们当前的中小学管理，中小学管理的理念是“主体中心主义”，学校的管理活动往往是以自我为中心，在这种价值取向的指导下，学校组织在与其服务对象打交道时往往敷衍塞责，服务质量不高。与之相区别，现代意义上的责任学校，其职能模式必须是面向客体的，以客体为中心，由“主体中心主义”向“客体中心主义”转变。以追求顾客满意为目标，集中体现为顾客导向。顾客导向的含义是学校依存于其顾客(学生、家长、政府和社会)，所以学校管理应以这些顾客的需求为关注焦点，致力于满足他们的需求，并努力超越他们的期望。顾客的要求是各种各样的，有的是明确的，有的则是隐含的。明确要求是指在标准、规范以及其他文件中已经做出规定的要求，比如国家规定的教学目的、教学内容、教学标准和教学大纲等。隐含需要包括顾客的期望或不言而喻的需要，如家长希望学校、教师公正地对待自己的子女；社会希望学校能够管好学生，减轻社会负担；学生希望自己能够通过规定的考试，升入高一级学校等。必须注意到，满足顾客要求只是学校管理的一个基本的要求，只有达到甚至超过顾客的期望，给顾客一种意外的惊喜，才能使顾客满意。
具体来说，中小学管理的顾客导向理念应体现在如下三个方面：第一，为顾客提供充分、优质、公平的教育机会，满足顾客不同的教育需求。如对于学生而言，顾客导向的理念在于学校管理者应以学生为主体，学校的各种措施以及任何行政事务都应以提升学生学习质量以及满足其生活上的最大需要为目标，管理上应持人性化的态度：尊重学生的个别差异和人性尊严，在教学上则应学生可以接受的方式，教给他们需要的内容。第二，建设服务型学校。要把家长、学生、教师等当做学校的顾客，保障他们对学校行为的知情权和监督权，保障他们民主参与教育决策。建设可接近性和灵活性的反应系统，及时为他们提供各种信息，回应各种需求，提供便捷的人性化服务。第三，尊重家长和学生的教育权力，赋于家长一定的教育选择权，促使学校对受教育者的需求作出积极回应，真正将“以人为本”的理念贯彻到学校改革中去。如在美同，拓展父母的选择权日益被视为撬动教育体制改革的杠杆。以提高家长自主选择权为特征的教育凭证制度重新引起人们关注，一些州开始尝试推行教育券政策通过教育券，家长被赋予一定教育选择权，能自由选择最能满足他们需求的学校。学校被迫对市场及受教育者的需求作出快速反应，在教育券的流动中实现学校的优胜劣汰，充分体现了“消费者主权”，这种选择性政策提高了学生家长的满意度。我国浙江省长兴县从2001年起，也对此进行了有益的尝试。
二、关于学校领导体制：“公共利益中心主义”的借鉴
虽然任何时候个体利益都是不可回避的，但对于新公共管理范式而言，个体利益处于一个什么样的位置，结果是完全不同的。个体利益处于中心位置，就必然会造成个体利益侵蚀公共利益的问题；公共利益处于中心位置，公共利益的至高无上性就会得到维护。新公共管理主张把“个人利益中心主义”转化为“公共利益中心主义”，从而有可能有效地杜绝行政权力的腐败趋向。1．新公共管理的服务定位将导致特权的消失和特权意识的弱化。2．新公共管理的顾客至上的理念改变了原先行政体系的主体中心主义，这种主体的边缘化使腐败丧失了发生的根据。新公共管理由于把公众的满意程度作为追求的目标和评价标准，行政行为就必须反过来迎合公众的要求和意志，以公众的意志为中心，以公共利益为中心。3．新公共管理由于实行公共服务的公开竞标，将增加行政行为的透明度，使不透明地行使公共权力的机会最小化。行政权力的腐败，从运行方式上看，是由于存在大量的“黑箱”操作和幕后交易，因而经常性地腐蚀着行政人员和造成行政权力的腐败。增加行政行为透明度就是要把行政行为放在公众的监督之下，使公共权力在权力制约机制之内得到监督，而且必须接受整个社会的普遍制约，从而大大降低了权力异化和谋取私利的机会。
反思我们现行的中小学管理，我国公立中小学的领导体制是校长负责制。学校实行校长负责制后，校长的权力扩大，校长“滥用权力”和“权力腐败”的现象屡见不鲜。校长权力腐败的原由之一就是个人利益至上的中心主义。由于某些校长以个体利益为中心，在学校管理的领域中就必然会存在着个体利益对公共利益的侵蚀。腐败的问题之所以难以根治，是因为腐败从来都是校长个体利益中心主义在学校管理过程中所导致的必然结果。根据新公共管理在以上三个方面所具有的防止腐败的功能，在我国中小学领导体制改革中，我们更应有意识地打破特权。实行校务公开、公开竞标、绩效评估，引入企业化学校管理方式，打破垄断和特权，创造更多的机会和渠道让公众参与到学校管理之中。让公众有更多的知情权，打破学校管理行为的神秘色彩，让学校管理行为时时刻刻受到
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