首页 -> 2007年第2期
关于我国教育督导实效性的思考
作者：孙兰祥 张建花
一、教育督导实效性不强的表现
1．素质教育实施情况不能令人满意
《中国教育改革和发展纲要》和《中共中央国务院关于深化教育改革推进素质教育的决定》等一系列政策文件都提出我国中小学要实施素质教育。然而素质教育实施十多年来，以升学率为主要指标评估教育政绩优劣、办学水平高低、教师工作好坏的做法普遍存在，应试教育不但没有从根本上改变，反而有愈演愈烈之势，“素质教育轰轰烈烈，应试教育扎扎实实”实乃我国教育现状的真实写照。
2．教育经费投入未能达到法定目标
《中国教育改革和发展纲要》提出逐步提高国家财政性教育经费支出占国内生产总值的比例，20世纪末达到4％。《中华人民共和国教育法》第五十四条、第五十五条提出“两个提高，三个增长”。这些教育政策和法规的执行情况怎么样呢？根据教育部每年公布的《全国教育经费执行情况统计公告》，1994年至2004年我国的教育经费投入情况不容乐观。
1994年至2004年国家财政性教育经费占国内生产总值的比例一直在2．5％至3．5％之间徘徊，也就是说直到现在也没有实现《中国教育改革和发展纲要》提出的“本世纪（20世纪）末达到4％的目标”。
3．教育乱收费屡禁不止
尽管国家三令五申禁止乱收费，并组织了几次专项督导，但教育乱收费仍然屡禁不止。国家发展和改革委员会公布的数据表明，2005年全国各级价格主管部门共查处教育乱收费举报案件13250件，居各类举报首位，涉及金额20多亿元。
4．在“督政”与“督学”、“督”与“导”问题上存在偏颇
目前我国教育督导的重心还是放在“督政”上，这是和我国现阶段教育基础薄弱、政府不能很好地履行其教育职责的国情相适应的，但在“督政”的基础上要加大“督学”的力度，因为一切教育政策、法规实施的最后落脚点是学校。另外在实际教育督导工作中，还存在着“重督轻导”、“只督不导”的问题，工作方式主要以监督、检查、评估为主，不能给予发展性建议和指导，给人“你工作我检查”的印象，这就使督导对象处于被动应对监督检查的地位，督什么就准备什么，督导过后还是老样子，不利于督导对象积极主动地自我发展。
二、教育督导实效性不强的原因
1．教育督导机构的法律权威和行政权威不够
首先，我国缺少一部国家级的督导法规。现行的《教育督导暂行规定》是1991年由原国家教委制定的一部部门规章，已不能适应迅速发展的教育工作实际。其次，教育督导机构与教育行政部门的职责界线不清。教育督导机构是由同级政府授权并代表政府执行教育督导任务的行政监督机构，教育行政部门是同级政府领导和管理教育事业的行政职能机构，两者都是在同一政府的领导下，二者的工作对象都包括下级教育行政部门和学校，在工作目标和工作对象基本一致的情况下不可避免地发生交错重叠的情况，导致冲突推诿效率低下，不利于教育督导工作的开展［1］。
2．督学的专业化程度不高
督学是督导工作的操作者，督学的素质水平及其合理构成必将影响督导工作的开展。近年来，各省、自治区、直辖市纷纷出台教育督导规定或条例，对督学的任职资格从思想政治素质、学历、职称和从事教育工作的经历等几方面做了明确的规定，但实际工作中许多地方对教育督导的重要性缺乏足够的认识，把督导室作为安置干部尤其是老干部的场所，队伍老化现象严重［2］。此外督学队伍的知识结构不合理，来自教育系统的多，熟悉政府部门工作的少，“半路出家”的外行多，真正懂教育行政、教育视导、教育心理、教育测量和评估、教育法等与教育督导有关的专业知识的内行少，因此难以担负“督政”、“督学”的重任，教育督导工作的实效性难以令人满意。
3．督导方式和督导结果使用有待改进
督导方式和督导结果使用对督导实效性有很大影响。教育督导室和督学在进行督导时，主要以听汇报，查阅有关书面材料为主，不利于督导人员掌握真实的情况；对督导的次数和督导持续时间没有详细的规定，实际工作中可能会出现干扰督导对象正常工作的情况。在教育督导结果的使用方面虽然有通报制度，但还缺少明确的督导奖惩激励制度，不利于调动督导对象的积极性和责任感。
4．教育督导的力度和频度不够
目前，教育督导的执法力度不够，缺少详细具体的惩罚措施来处理违反教育法规的行为。正如前国家督学姬庆生所说，教育法规的严肃性和教育执法的随意性，造成虽然教育法规正逐步完善，但现实中有法不依、执法不严的现象却十分严重［3］。教育督导的范围有限，很多偏远地区和学校被忽视，教育督导还没有形成经常性的督导制度，工作随意性大，这些都影响了教育督导的实效性。
三、加强教育督导实效性的对策建议
1．加强立法，树立教育督导的权威
从上述分析可以看出，教育督导缺少法律和行政权威是教育督导实效性不强的主要原因，因此教育督导的法制建设亟待加强，应由全国人大常委会或国务院制定教育督导方面的法律法规，明确教育督导机构和督导人员的地位、任务、工作范围和工作程序，明确督导机构、督导人员和督导对象的权利和义务，明确各方承担的法律责任，制定操作性强的教育督导考核奖惩办法，这样才能树立教育督导的权威，保证教育督导执法监督职能的实现。
在立法中有两点需要注意：一是各级人民政府教育督导室的组织形式和人员编制应从教育行政部门中完全独立出来，直接接受各级人民政府的领导，这样才能真正履行其监督下级人民政府及其教育行政部门、本级人民政府的有关部门工作的“督政”职能。二是要明确区分各级教育督导室的“督学”职能和各级教育行政部门对学校的管理职能，使它们各负其责。
2．改革督学聘任办法，转变督导观念
在坚持督学的基本条件的前提下，引入竞争机制，公开选拔聘任专职督学；根据不同时期的工作重点和不同的督导任务，选择聘任兼职督学。兼职督学的从事教育的经历和年龄可以放宽，但兼职督学应是具有一定社会声望的不同领域的专家。对专职督学和兼职督学的数量、比例要有具体的规定，建议专职督学不实行任期制，兼职督学实行任期制，这样便于发挥专职督学的稳定性、兼职督学的灵活性以及二者专业知识的互补性，更好地履行“督政”和“督学”的两重职能，提高督导工作的实效性。督学要转变督导观念，改变“重督轻导”、“只督不导”的现状，加强督学的指导职能，树立服务意识，这样就拉近了与督导对象的心理距离，有利于双方共同努力，找到从根本上解决问题的途径。
3．健全督导制度
各级督导机构应根据各自工作实际，因地制宜地搞好督导规划和计划，使督导工作制度化和经常化。对综合督导周期（如两年一次）、督导评估方案和督导通知书的下达时间（如提前一周）、督导时间（如1～2天）、督导结果通报制度要有明确的规定，以便减少督导对象的准备时间，督促督导对象平时认真工作；提高督导效率，最大限度地减少对督导对象正常工作的干扰。
4．提供经费保障
任何一项工作的顺利开展都需要一定的经费保障，因此各级政府要为督导机构和人员提供必要的工作条件，明确教育督导机构的经费投入。
参考文献
［1］ 穆岚．教育督导与教育行政关系论析．教学与管理，2005（2）．
［2］ 凌飞飞，赵新云．我国教育督导制度存在的问题与解决对策．教育探索，2005（8）．
［3］ 姬庆生．对设立教育督导制度的初步认识．人民教育，2003（10）．
（责任编辑付一静）