首页 -> 2007年第5期
课程改革政策执行力研究：一种实践的视角
作者：赵正新
目前,我国课程改革已经到了一个关键时期｡但在新课程推进过程中,“上有政策,下有对策”的现象较为普遍,这不仅表现在“计划内课程”的随意更改,也表现在“计划外课程”随处可见,单位主义､利益至上的现象禁而不绝,理想的课程方案在层层推进的过程中不断走样,以致学生得到的课程已经不理想了｡同时,由于一些政策的执行偏离了主旨,造成人们对政策实施现状的误解而对政策本质的误解,进而限制了人们对于变革的有效回应和应有的激情｡毫无疑问,倘若这些问题不能及时加以解决或处理不当都将直接影响新课程的进一步有效推广和深入,而这些问题无一例外的都是执行方面的问题｡
课程改革政策执行不力不仅表现为一些政策没有得到执行,也表现为一些政策执行得无效或低效｡有些教育行政部门或学校在课程改革中也做了大量的工作,但却并没有取得什么显著效果,这种情况较之前者可能更为普遍,而这也更加值得反思!
二､“执行力”解读
何为“执行”?不同的学者试图从不同的角度来加以界定｡例如:
管理学认为,执行就是将计划落到实处｡它的主要内容是如何运营一个企业,而不是构思一个方案和计划｡从本质上来说,它就是一个实现目标的过程｡
公共政策学者普瑞斯曼等认为,政策是一种包含了基本条件和预期结果的假定,并由此将预期结果发生的过程叫做“执行”｡
以琼斯(Charles O.Jones)为代表的行动学派认为,政策执行是将一项政策付诸实施的各项活动,在诸多活动中,要以解释､组织和实施三者最为重要｡
我国学者陈振明认为,政策执行是一个动态的过程,它是政策执行者通过建立组织机构,运用各种政策资源,采取解释､宣传､实验､实施､协调与监控等各种活动,将政策观念形态的内容转化为实际效果,从而实现既定政策目标的活动过程｡
综合各种观点,笔者认为,执行应包含以下两方面的内涵:
首先,“执行”是一种纪律,蕴含着一种“绝然的律令”,即不折不扣地履行;执行的首要原则是“坚定的承诺,坚定的履行”｡政策执行的首要条件就是要在精神实质上忠实地执行政策,保证政策的统一性､严肃性和权威性,严格按照政策规定的要求去做,全面地､不折不扣地实现政策目标｡离开这一根本要求,政策的执行无从谈起,其结果只能是对政策视而不见､听而不闻!或者“上有政策,下有对策”,最终导致政策落空或政策执行的失真｡
其次,执行之意还在于“刚度”和“效度”相结合,即“明确的承诺,准确的履行”｡中央(或上级)制定的政策往往具有普遍性,而各个地区和各个学校的具体情况却是千差万别!所以执行并非一成不变,其包含着适度的变通和创新｡衡量变通和创新的标准主要看行动的结果是否与上级政策的目标一致｡因而,执行不仅体现为忠于政策,即是否严格执行上级有关政策,还体现为如何使政策真正得以落实,即是否结合当地的实际加以灵活变通,而非盲目､机械､呆板地执行｡“如果在改革中没有允许合理的调整,改革目标就无法实现｡……应该鼓励人们对政策加以调整以适应当地的环境,并对难以预料的因素加以考虑”｡所以,政策执行之要义不仅在于“do the right thing(做正确的事)”,更在于“do the thing right(把事情做好)”!
在实践中,政策执行一般有三种情况:第一种为常规执行,即政策要求怎么做就怎么做,严格按照政策的“指示”去办;第二种为政策规避｡政策学把对政策执行偏差､政策执行走样及一切背离政策目标的政策执行行为统称为政策规避｡政策规避一方面指政策执行主体在实现政策目标的过程中,尽管名义上､形式上符合政策要求,实际上却有意歪曲､偏离了政策目标,甚至与政策目标完全背道而驰;另一方面也指政策执行主体不顾客观条件和形势发展的变化,有意或消极不作为地机械照搬政策,致使政策目标不能实现或不能完全实现,这种现象也叫做“政策失真”;第三种为政策创新｡政策主体如果能够把握政策的精神实质,创造性地执行和完善政策,最大限度地实现政策目标,这就是政策创新｡政策规避和政策创新都是对既定政策的一种变通,但却有本质的区别｡衡量政策创新和政策规避的主要依据就是看执行是否偏离课程政策的目标｡政策的制定者往往都希望政策能得到不折不扣的执行,事实是不可能的,这也是不科学的｡因而,在课程政策的执行中,政策创新和政策规避是“常态”,因为课程政策的执行“遵循的是社会逻辑,而不是形式逻辑”｡政策有指令性的,有指导性的,对于指令性的政策一般采用常规执行,而对于一些指导性的政策,就需要执行者发挥聪明才智进行合理的政策创新｡政策规避则是一种消极的执行行为,它不利于政策目标的实现｡
执行力即政策执行的能力,是指政策执行主体(这里主要是指地方教育行政部门和学校)执行中央或上级政策的能力｡政策执行主体的能力主要应体现在“知”的能力和“行”的能力两个环节上｡所谓“知”的能力是指执行主体认知上级政策的能力｡认知政策包括两个方面:一是理解中央或上级的政策,即系统､准确､深刻地领会政策的内容及精神实质;二是认同中央政策,即从思想上､情感上坚决拥护中央或上级的政策｡执行主体只有充分认知中央政策,才会坚定地､创造性地､完整而准确地执行中央政策,保证中央政策获得预期的执行效果｡所谓“行”的能力,是指执行主体落实､实施中央或上级政策的能力｡主要表现为两个方面:一是政策分解能力,即将政策分解为各项具体的､可供直接实行的措施和办法的能力;二是政策创新能力,即在执行上级政策的同时,要注意探索和研究本地区的实际情况,及时了解执行中的新情况､新问题,创造性地实施政策｡对政策的“认知”能力是执行政策的前提,而“行”的能力是关键｡
三､执行过程是执行力的关键
执行的关键在于执行主体在执行过程中明白究竟应该做些什么｡所以,对执行过程——尤其是对成功政策执行的基本要素,以及对执行过程中执行者的执行行为——进行研究,一直是执行研究的核心之一｡对执行过程的研究在教育研究领域也同样受到重视｡例如,麦克道内尔(McDonnell)和埃尔默尔(Elmore)将政策执行的工具分为四类,即命令(mandate)､诱导(inducement)､能力建设(capacity-building)和制度改革(system-changing),莱文(Benjamin Levin)在他们的研究基础上又追加了一类,即舆论动员(opinion mobilization)｡其他具有代表性的研究主要有奥登的“八要素说”和美国西南教育发展实验室的“六种干预行为理论”｡
1.奥登的八要素说
在20世纪80年代中期,美国许多学者对于成功的地方执行的关键要素已基本达成共识｡这些共识事实上就是对成功的政策执行的经验概括,它使人们对许多教育改革可能成功持乐观态度｡奥登(Odden. Allan R)进一步区分出下面八种关键要素:(1)雄心勃勃､兢兢业业的努力和实际行动非常重要;(2)微观的执行过程(或变革过程)是关键;(3)高质量地被证明为有效的政策方案能较好的运作,获得预期的效果;(4)自上而下的指导可以发挥作用;(5)中心机构的支持和保障,以及基层管理者的支持､保障和有关知识是必需的;(6)教师的参与,尤其是在设计执行策略时,是必要的;(7)不断地进行广泛的､深入的培训,为教师学习新的教育指导策略提供课堂层次水平的具体帮助,是非常关键的;(8)教师对方案的认同和赞成也是关键｡没有教师对方案的认同,成功的变革努力就不会上升到更高层次｡
2.西南教育发展实验室的六种干预行为理论
西南教育发展实验室(The Southwest Educational Development Laboratory,SEDL)是美国联邦政府投资的专门从事教育变革与发展研究的一个地方实验室｡在一个关于如何提高变革促进者们领导变革能力的研究中,实验室的研究者们通过广泛阅读有关促进变革的文献,从中识别相关的概念和信息,这些概念和信息能够支持学校改进运动中那些促进变革进展的领导者们的专业水平的提高｡为了帮助变革促进者抓住变革的要领,研究者们的研究主要集中在领导者促进变革的行动与行为上,即集中在他们的干预行为上｡主要有六种干预:(1)共同绘制､说明和交流变革的未来蓝图;(2)制定计划和供应资源;(3)投资于专业学习;(4)检查变革的进展情况;(5)提供持续的帮助;(6)为变革创造一个支持性环境｡这六种基本干预类型已被广泛地使用为变革促进者的工作框架｡通过此框架,促进者可以发展自身知识和技能来为变革制定计划,监控变革的发展过程,根据教室中实施变革的进程来评估变革的成果｡研究者们还揭示了另外两类干预行为,虽然它们不太常被采用,但对于实施变革却是相当重要的,即对外交流和传播信息｡
以上这些研究,都试图对政策执行过程的基本要素或执行政策的基本行为进行揭示和阐释｡综观这些研究,尽管研究结果不尽相同,但有一些执行要素还是受到了共同的关注,例如,执行主体在一定范围内对变革的宣传以获得广泛的同情和支持､制定必要的变革蓝图､有效的支持和保障系统的建立､与变革有关的有效培训以及对变革实施有效的监控和评价等等,这些要素被认为是执行主体在推进变革过程中的关键行为,其实施状况对课程变革的结果起着“决定性”的作用｡这些研究对于当前我国地方教育行政部门的课程改革政策执行无疑有着重要的借鉴意义｡
(参考文献本刊略)
(责任编辑 关燕云)