首页 -> 2005年第12期
高中名校办民校政策分析
作者：佚名
一、名校办民校政策出台的背景及内容
名校办民校政策是优质教育供给难以满足群众需求的结果。许多传统名校，都是国家在特定历史时期所实施的“重点校”政策的产物。在市场经济条件下，这些名校成为社会选择的首要目标。但是，名校的数量和名校所能招收学生的数量都是有限的。这样，名校的有限性和需求无限性之间的矛盾就成为一个严峻的社会问题，由此也引发了严重的择校问题。在名校供给不足的情况下，是“抑制需求”还是“扩大供给”成为政策议题讨论的焦点。名校办民校就是在这样的大背景下产生的。公办学校在长期办学的过程中积累的优良品牌、管理经验和优秀师资等教育资源，与民间充足的资本结合，被看作解决优质教育资源需求与供给不足矛盾的良方。“名校办民校”政策最早见于领导者的讲话之中，其法律依据被认为是《民办教育促进法实施条例》（以下简称《实施条例》）第四条中的第一句话：“国家机构以外的社会组织或者个人可以单独或者联合举办民办学校。”有人认为公办名校也是国家机构以外的社会组织，所以可以举办民办学校。又由于举办义务教育被视为政府的责任，所以，在高中阶段实行名校办民校政策在实践中被更多的学校作了选择。因此，所谓名校办民校，在实际中，就是已经在实践中形成的事实上的公办名校，利用其在多年办学中所积累的有形和无形资产（如声誉、师资、管理、校名等）以及政府对民办学校的优惠政策创办分校，并使其依附或独立于公办学校的办学行为。
那么，“名校”能否成为办民校的主体呢？名校办民校如果合法，其“名校”必须符合《民办教育促进法》和《实施条例》关于举办民办学校的办学主体资格的规定。《实施条例》第六条规定：“公办学校参与举办民办学校，不得利用国家财政性经费，不得影响公办学校正常的教育教学活动，并应当经主管的教育行政部门或者劳动和社会保障行政部门按照国家规定的条件批准。公办学校参与举办的民办学校应当具有独立的法人资格，具有与公办学校相分离的校园和基本教育教学设施，实行独立的财务会计制度，独立招生，独立颁发学业证书。”其中，“国家财政性经费是指财政拨款、依法取得并应当上缴国库或者财政专户的财政性资金”。在公办学校中，国家财政性教育经费是指公办学校从财政部门取得的各项教育事业经费，包括教育经费、中小学的教育费附加、高等学校的科研经费拨款、公费医疗经费、住房改革经费以及从主管部门和上级单位取得的各项费用。依法取得并应当上缴国库或者财政专户的财政性资金主要包括学杂费收入，高等学校开展教学、科研及其辅助性活动的收入以及按国家规定向学生收取的费用等。除去上述收入，公办学校依法取得的经营性收入、附属的独立核算单位按照规定缴给学校的费用以及其他投资收益、捐赠收入、利息收入等属于非财政性经费。［１］
根据上述规定，公办学校作为具有法人资格的社会组织，符合《民办教育促进法》和《实施细则》规定的举办主体的条件，因此，公办学校是举办民办学校的合法主体。根据规定，只要公办学校不使用财政性经费即可举办民办学校。但现实情况是，我国基础教育阶段的经营性收入、捐赠收入以及附属单位缴纳的费用等非财政性经费占学校经费的比例很小，公办学校无力利用非财政性经费举办民办学校。因此，公办学校举办民办学校，即所谓的“校中校”、“一校两制”以及类似的“公校转制”，无论使用的“滚动式”发展模式的学杂费，还是利用增值的财政性经费的学校固有资金，都不符合《民办教育促进法》中关于公办学校举办民办学校的资格规定。特别是作为公共教育的委托——代理人的公办学校举办的“校中校”或“分校”，仍旧按原公办学校招生、颁发毕业证书，已严重违反了民办学校独立法人资格的界定。据此，本文认为公办学校举办或参与举办民办学校，主要利用其在办学过程中形成的无形资产，如学校品牌、师资、管理和教育教学经验等。这种办学形式类似于“民办公助”学校。
二、高中名校办民校政策的问题分析
分析高中名校办民校政策，首要问题是明确名校办民校的性质及状态，因为学校的性质决定了办学的政策和法律依据，是依法办学的前提。当前，我国的学校性质并不是很明确，在公办学校和非公办学校之间并不存在一个绝对明晰的标准能将两者区分开来，而是存在一个比较宽泛、模糊的“灰色地带”，在这种“灰色地带”中分布有大量各种各样的学校，可谓非官非民、亦公亦私，这就为明晰名校办民校的性质增加了困难。
１．高中名校办民校的性质不清
目前对于高中名校办民校属于民办教育的办学形式，已经得到普遍认同。但是关于名校办民校的性质，看法不一。有人认为，［2］名校办民校借用了传统公立名校的无形资产，所以学校所形成的全部资产属国家所有；也有人认为，［3］名校办民校是由社会组织或个人利用有形及无形资产举办的，应当属于举办者所有。还有人认为，［4］名校办民校的学校产权（包括收益权）应由公办学校和民办学校共同所有。总之，目前这种含糊不清的办学性质，必然随着学校办学规模的扩大和资产的积累，引起举办者、办学者、管理者之间财产所有权以及与之相关的经营权、使用权等财产权益纷争，影响名校办民校的办学秩序。因此，在办学初始阶段进行产权性质界定很有必要。
借鉴二级学院的研究，本文认为从名校办民校“联合办学”的投资情况分析，其产权性质和归属有以下三种情况：［5］（１）单一国有型。如果名校办民校是公办学校利用无形资产与国有企、事业单位联合投资设置的，无论这一种或几种投资主体的投资来源情况怎样，均应视为国有资产投资，国家是这种投资的唯一主体。也有人认为，在这些企事业单位中，除了国有资产外还存在非国有的所谓“自有资产”，用来投资举办名校办民校的是这部分“自有资产”。这种说法在法律、政策上是不能成立的。因为“中华人民共和国是国有资产所有权的唯一主体，国务院代表国家行使国有资产的所有权，国家对国有资产实行分级分工管理，国有资产分级分工管理主体的区分和变动不是国有资产所有权的分割和转移。”［1］所以，国有公办学校投资举办的民办学校，无论用来投资举办民办学校的资产经历了多少层次的分级分工管理，都不会改变国家是唯一产权所有者的身份，其产权性质为国有。（２）完全民办型。如果名校办民校的公有资产投入按合同协议由举办者（社会组织或公民个人）出价作了资产等价置换，同时也没有其他国有企、事业单位投资，这种情况下，名校办民校完全符合民办学校的定义，是完全的民办学校（或称私立学校），不含国有成分，不具有国有学校性质，其产权归属投资举办者，与国有无关。（３）混合型。如果名校和其他非国有资产拥有者（社会组织或公民个人），采取类似于企业股份制形式分别投资合作设立民校，则产权性质是混合的。在这种情况下，国有与非国有各投资方的产权和承担的风险，可以按投入资产的比例多少分享。需要特别指出的是，这种混合办学形式，到目前为止，既无法律、法规方面的规定，也无政策方面的依据，只能根据投资双方的契约来界定各投资方的责任和权益，亟待规范。
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