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简析教育行政许可的合法要件
作者：曹 辉
教育行政许可是教育行政机关应行政相对方的申请，通过颁发许可证、执照等形式，依法赋予行政相对方从事某种教育活动的法律资格或实施某种教育行为的法律权利的行政行为。教育行政许可是教育行政管理的一种有效控制管理手段，通过首先禁止人们在某些教育领域内活动的普遍自由，然后规定标准、条件，允许符合最低条件的相对人从事这些活动，可以最大限度地保障教育行政权对教育事业的干预。
教育行政许可的合法要件是许可法定原则在教育行政许可领域中的具体体现，其基本涵义是：教育行政许可的设定与实施必须严格根据法律的规定，不得与法律规定相违背。根据《行政许可法》第４条的规定，设定和实施行政许可，应当依照法定的权限、范围、条件和程序。具体地说，合法的教育行政许可应当同时具备范围要件，权限要件，主题要件，条件要件和程序要件。
一、教育行政许可的范围要件
行政许可范围是权力介入权利实施干预的范围界限。行政许可制度在社会生活中发挥效能与作用的主要表现形态是，为相对人追求自身利益的一些特定行为设置必要的条件，规定相对人要行使这部分权利必须具备一定的资格，从而限制相对人任意行使权利，以维护社会公共利益。因此，行政许可作为权力介入权利实施干预的一种制度，在权力介入权利领域时，必须防止权力的无制约任性，以确保社会不失衡、失序。严格地界定权力介入权利实施干预的范围与界限，对实现上述法律目标具有重要的法律意义。行政许可范围是指纳入行政许可的事项范围。长期以来，我国行政许可范围一直缺乏法律规范，导致行政许可范围及其设定过于宽泛、交叉重复。行政许可范围过大，不利于对相对人权利的保护；行政许可范围过小，则有可能会损害到社会公共利益。教育行政许可作为一种有效控制管理手段，可以最大限度地保障教育行政权对教育事业的干预，但许可又是对自由、权利的一种妨碍，它是以限制相对人行为自由为前提的管理形式。教育行政许可的设定直接关系到公民、法人在国家教育行政管理活动中享有的权利和承担的义务，设置不当，既有可能侵犯公民、法人的合法权益，也有可能破坏国家法制统一，降低教育行政效率，导致社会教育失控或失去活力。所以，不是什么教育管理事项都可以纳入行政许可范围，其所包括的事项必须遵循一个客观的标准。按这一标准确定的许可范围既要保证国家对教育行业行为的严格控制，又不能过多地干预人民正常的无须禁止的自由。只有那些关系到国家、社会和个人利益的特殊行为活动才能够实行许可制度，如学校及其他教育机构的设立和对教师资格的许可管理等。在确定教育行政许可的范围时需采用科学的方法，对各级各类教育组织进行预测与规划、组织与指导、监督与协调、激励与控制，使有限的教育资源得到充分开发和合理配置，以实现提高教育质量、增进办学效益、稳定教学秩序、改善办学条件、促进教育事业发展的目的。
二、教育行政许可的权限要件
行政许可的设定，是国家权力机关依照法定权限和程序创设行政许可的活动。行政许可的设定权问题，不仅涉及如何合理地控制行政许可的范围和行政许可权的权限，而且涉及国家立法权的分配问题。要合理地控制行政许可范围，应当确定究竟哪一级规范性文件可以设定行政许可，不同层级的规范性文件享有多大的行政许可设定权限等等。许可设定权法定，主要有两方面的要求。第一，从立法上明确行政许可的设定机关及其权限。规范行政许可的设定，首要的问题是哪些国家机关有权设定行政许可，有权设定什么样的行政许可；第二，合理确定行政许可的设定标准，严格控制行政许可的范围。权限法定要求教育行政许可机关做出许可行为时，运用的是自身法定的职权或履行的是自身法定的职责，符合自身法定的权限分工范围。如果超越范围，则是超越职权或滥用职权的行政行为，不是合法有效的行为。具体而言，教育行政机关权限包括事务管辖权、地域管辖权和时间管辖权，超越其中任何一个因素就构成越权。当然在某些特殊情况下会出现教育行政机关做出某些超越职权限制的行为，要使这种行为生效，必须有法律上的事先授权和事后确认，而该种授权式确认必须是符合严格条件限制的。我国教育行政许可制度中存在的权限问题主要在于教育行政许可机关在行政审批中拥有广泛的自由裁量权，其权限不清、职责不明确，缺乏应有的限制和统一规范，下级机构越权行使上级许可机关权力的现象也时有发生。应以立法形式明确承办审批事项的职能处室及其职责权限，使教育行政许可机关在履行行政审批职责中做到不缺位、不越位、不错位。
三、教育行政许可的主体要件
现代法制思想认为，行政机关的一切行政行为都应当有明确的法律依据或者有法律的明确授权并遵守法律规定的程序。行政许可权是一项特定的行政权力，必须由具有法定行政许可权的行政主体来行使，没有法定行政许可权的机关或组织，无权实施行政许可。在我国有权实施行政许可的主体有：（１）行政机关，它包括中央和地方各级人民政府及其职能部门；（２）法律、法规授权的组织。这两类行政许可主体有权在法定职权范围内行使行政许可权。应当注意的是，受行政机关委托的行政机关在行使被委托的行政许可权时，不是行政许可主体。受委托的行政机关在委托的权限范围内是以委托行政机关的名义实施行政许可的，由此产生的法律责任也是由委托行政机关来承担，因而它不同于法律、法规授权的组织，不具备行政许可主体的资格。主体法定要求做出教育行政许可行为的主体必须具有主体资格。具体地讲，必须是合法成立的教育行政机关或者是法律、法规授权的组织，具有相应的教育行政许可职权。不具备主体资格的组织和个人所为的行为不能是行政行为，更不可能具有教育行政许可行为的效力。
四、教育行政许可的条件要件
行政许可的条件是行政主体据以作出准予许可或不准予许可决定的标准或根据。行政许可条件是确保行政许可行为合法、合理，实现行政许可制度作用的核心所在。要切实规范行政许可，必须通过立法尽可能明确规定行政许可的标准和条件，减少行政许可中的主观随意性和行政执法人员滥用行政许可权的机会。行政许可条件的法制化应该成为行政许可制度法治化的重要组成部分。行政许可过程的一个重要环节是审查过程，即行政主体根据行政相对人提出申请所上交的材料，审查是否符合许可的条件。因此，条件的设定是审查的前提。如果法律在立法时对于相对人获得许可的条件规定具体详细，那么行政主体只能根据法定条件进行审查，其自由裁量权的范围很小；反之，如果法律在立法时对于相对人获得许可的条件规定较笼统，行政主体在实践中遇到问题时依据法律无法得到明确答案，其自由裁量权的范围就会扩大。
行政许可的条件是行政主体据以作出许可决定的标准，是申请人取得某项许可必须达到的法定最低要求，许可的条件是衡量是否能准许的准绳，许可是否公正将以此为始端。行政许可决定的作出，主要就是审查申请人是否符合法定条件，符合条件的一般应当予以许可，不符合条件的不予许可。因而行政许可条件和标准的法制化是完善行政许可制度的基本要求和内容，决定着相对人法定权利实现的难易程度，对于规范、控制行政许可行为的合法和公正具有重要作用。行政许可制度所承担的基本任务也决定了行政许可条件的设定必须科学、合理。
五、教育行政许可的程序要件
行政许可程序是实施行政许可所应当遵循的时限、步骤和方法所构成的一个连续过程。以法定程序规范行政许可权的行使，有利于防止行政主体滥施许可、越权许可。程序法定要求教育行政许可行为应当符合法定程序，教育行政许可机关违反法定程序，其行为也属无效或应予撤销的理由之一。特定的教育行政许可程序是教育行政机关实施教育行政许可的步骤、方式、顺序和时限，是教育行政许可制度中不可缺少的重要组成部分。教育行政许可的程序包括审批程序、变更程序和救济程序。审批程序一般分公告、受理申请、审查和决定四个阶段。变更程序包括五种情况。一是教育许可证的变更；二是教育许可证的失效；三是教育许可证的无效；四是教育许可证的中止；五是教育许可证的撤销。教育行政许可的救济程序是指公民对于教育行政机关的核发、拒绝发放、拖延不予答复、吊销、暂扣、修改、变更许可证等行为不服的，可以依法要求听证或是申请复议，还可以直接向人民法院提起诉讼。
参考文献
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［２］ 冯玉．教育行政许可初探．学术论坛，２００４（４）．
［３］ 罗文燕．行政许可的基本原则．浙江省政法管理干部学院学报，２００３（３）．
［４］ 周佑勇．论行政许可的基本原则．湖北警官学院学报，２００３（４）．