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中学教师绩效评估失效的制度分析
作者：黄开科
二、约束机制缺失的校长负责制的影响
现行的中学领导体制是实行校长负责制。校长是学校的法人代表，按有关规定行使职责、履行职责，并代表政府承担管理学校的全部责任。校长对学校的各项工作，包括教学、科研、行政管理等，全面负责。如有权按章程自主管理学校，有权组织实施教育教学活动，有权聘任教师及其他教育人员，有权管理本校的设施和经费，等等。尽管法律法规要求，实行校长负责制的学校应该建立健全教职工代表大会制度，但从实际运行来看，由于没有具体的相关制度约束，教代会并没有起到设想的作用即对学校工作实行民主管理、民主监督，充分发挥教职工的主人翁作用。因此，校长的权力很大，导致学校管理中“人治”现象很严重。这种“人治”使教师绩效评估结果面临着不确定性或失去客观公正。新制度经济学认为，规则的不确定性增加了人们的交易成本，降低人们的交易热情，使人们倾向于不冒险，保持现状。当教师认识到自己的投入不能获得相应的稳定收益时，他们就不会愿意耗费资源（精力、时间、金钱等）去发现新知识（提高自己的能力），不会积极地与学生共同分享知识，也就是，他们不愿意投入更多的成本去提高效绩，倾向于不努力和保持现状。而不客观公正的结果则使绩效评估失去教师的信任。绩效评估的实践早已表明，评估过程是评估者与被评估者的互动，需要双方的相互信任和配合，没有被评估者的配合，绩效评估不可能真正发挥作用。
没有约束机制情况下，校长缺乏对绩效评估制度的需求。“对新制度的需求都起源于对现有制度安排下无法获得自身利益的更大规模的增加而产生的”，即制度变迁的动力是“新的制度比现有制度带来更大的利益”。因为校长负责制缺乏配套约束机制，实行绩效评估制度并没有给校长带来更大的利益，所以他没有推行这项制度的积极性。新制度经济学认为，预期收益、市场规模和技术特征是引发制度及制度变迁需求的主要因素。其中，影响校长对绩效评估制度需求的，主要是预期收益，也就是，绩效评估这一制度的引入学校能给他带来什么利益和多大利益。那么，绩效评估可能为校长带来什么收益呢？是因学校效益提高可能获得升职或者更高的收入。但是，绩效评估的引入也给校长带来风险，如上文所论述的精力、时间的耗费和人际关系摩擦，还有因教师反对陷入可能失去职位的危险。现实的情况表明，中学校长获得升职的可能性不大，更多的是保持现有职位；因现行的薪酬政策的限制，校长的薪资一般比较固定，不会因学校效益的提高而获得更高的收入。也许有人会说，我国的重点中学和普通中学的校长收入差距较大，可以通过把效益好的普通中学校长提任重点中学校长作为激励政策。这个政策的效果能有多大？重点中学与普通中学的情况差别很大，能管理好普通中学不代表就能管好重点中学，两者的可比性很小。对于追求升学率的教育局来说，敢冒险做这样决策的概率不大。再者，就是每个县（区）一般只有一两个重点中学。校长们肯努力地削尖脑袋穿进去？可见，绩效评估的引入不会给校长带来很大的预期收益。反之，他有更大的概率因认真履行绩效评估而失去现有的职位。所以，校长对绩效评估的需求较弱。
但是，对教师进行绩效评估不是校长说了算，而是教育局决定，校长必须执行。在执行过程中，因缺乏相应的监督机制，加上信息不对称，就会产生委托代理问题，校长通常能够采取机会主义行为。“代理人机会主义的一种常见现象是满足于过去的较低成果，或降低绩效标准，而不是在实现既定目标上或在冒险采取创新性企业家行动以克服障碍上追求卓越。”在教师绩效评估中，校长常常会不认真履行自己应尽的职责，甚至为了自己的利益而包庇不合格教师，沦入“败德行为”。没有校长的支持，绩效评估就徒具形式。
三、传统观念与绩效评估本质的冲突
传统教育体制内生的非正式规则与绩效评估目标的冲突。新制度经济学把非正式规则（包括价值观念、伦理规范、道德观念、风俗习惯和意识形态）看作是制度的组成因素之一。非正式规则对制度变迁和创新起着促进或阻碍的作用。由于传统文化加上建国以来的公有制偏好及平均主义的影响，我国教师普遍存在着浓厚的“家”“和”观念。“家”的观念，一是教师把学校当作自己的家一样看待，二是形成“家校同构”现象。“所谓的家校同构，就是学校生活中校长与教师、教师与学生、学生与学生之间，建立起了一种类似于家庭中的人伦关系一样的等级关系。”学校里形成一种充满亲情伦理的关系。在这种关系支配下，强调上下、左右关系的和谐，教师间的“和和气气”，“家和万事兴”，排斥竞争，要求“温良敦厚，少露圭角”。而引入绩效评估制度，本意就是要通过绩效的高低在教师间形成一种竞争关系。也就是，绩效评估的本质是竞争。这就造成了同传统内生的“家”“和”观念的冲突，阻碍了学校引入、建立竞争性制度。可以说，绩效评估失效的一个重要原因是它与“家”“和”传统观念博弈的结果。绩效评估能否真正发挥作用，还有赖于革除教育体制内生的“家”“和”观念。
制度是重要的，不同的制度造成不同效率。但是，同一单项制度移植到具有不同的制度环境时，不一定能够带来同原先制度环境下完全一致的效率。那是因为它冲击了新的制度环境下制度系统的均衡运行，形成了一个不均衡的新制度系统。新制度系统中单项制度间具有不同的结构，新的结构决定了单项制度形成新功能。学校从企业引入绩效评估制度，运行中失效，是学校制度及其制度环境造成的。这就要求学校移植绩效评估制度时需在新制度环境对整个制度系统进行调整或改造，使绩效评估与制度环境相融合。如此，绩效评估制度才能真正起作用。
参考文献
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［５］ 李风圣，吴云亭．公平与效率——制度分析．北京?押经济科学出版社，１９９５．
［６］ ［冰岛］思拉恩·埃格特森．经济行为与制度．北京：商务出版社，２００４．
（责任编辑 刘永庆）
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