首页 -> 2006年第5期
对国家教育安全法的立法模式与框架的思考
作者：赵 旭
一、国家教育安全法的立法模式选择
国家教育安全法的立法模式主要有三种选择：第一种模式，制定一部统一的有关教育安全的法律；第二种模式，由国务院制定一部有关教育安全的单行条例；第三种模式，由教育部制定一部有关教育安全的部门规章。从国家教育安全法的立法价值讲，笔者倾向于第一种模式，即通过制定一部统一的法律来规范教育安全。主要基于以下几点考虑。
１．调整范围广泛
国家教育安全法调整的范围是全国各级各类学校，具有范围广，调整对象层级多、数量大、情况多样等特点；教育安全涉及多种内容，如消防安全、卫生安全、防汛安全、抗震安全等。因而应该采用第一种模式，制定在全国范围内实施的、具有广泛适用性和普遍权威的统一规范。
２．涉及主体类型多
国家教育安全法涉及的主体具有多样性，不仅包括各级各类教育机构，同时还包括各级各类与教育安全相关的机构。涉及如消防、交通、医疗、卫生、食品、质量监督、气象、防汛等部门。因而采用教育部制定一部统一规章的方式就缺乏可操作性，很难达到对不同层级其他部门、机构的有效规范。
３．教育法制的统一
从已制定的相关教育法律规范来看，《教育法》、《中华人民共和国义务教育法》、《中华人民共和国高等教育法》、《中华人民共和国职业教育法》、《中华人民共和国国防教育法》等均采用法律的形式，因而国家教育安全法也应采用法律的形式，对于相关的实施细则可以考虑由国务院制定。若采用第二、第三种模式，在涉及与教育安全相关的消防、卫生、医疗等相关法规时，有可能使得国家教育安全法的法律层级较低而不被适用，因而采用法律的形式是较为妥善的办法。
４．立法价值的实现
为了提高全民安全意识，保障国家教育事业安全健康发展，协调相关机构，明确安全责任，实现依法治教，促进教育的法制化、现代化，保护学生合法权益，体现和谐社会的立法价值，制定国家教育安全法是最佳的选择。无论是从法律规范的层级，还是从彰显国家对教育安全的重视；无论是从协调整个社会的安全防范，还是从保护学生权益来看，第二、第三模式均不足以实现上述立法价值。
二、国家教育安全法的框架内容
笔者以为构建国家教育安全法应包括总则、分则、附则三个部分。
１．总则部分
国家教育安全法的总则部分主要是规范如下几部分内容。
（１）立法的根据和目的
立法的根据主要是源自《宪法》和与教育安全相关的法律，立法目的参见拙文《试论建立国家教育安全法的必要性》[1]的相关论述。
（２）调整的范围和对象
国家教育安全法调整的范围为全国范围内的各级各类学校以及与教育安全相关的机构和人员；以教育安全法律关系为调整的对象。
（３）国家教育安全基本制度
规定各类有关国家教育安全的基本制度，包括教育安全基础设施物资保障制度、教育安全管理规范制度、教育安全奖惩制度、教育安全各机构协调合作制度、教育安全教育培训制度等等。
（４）国家教育安全法主体的权责
包括确定教育系统内部各层级教育管理机构，教育管理机构与学校、教师、学生，学校与教师、学生之间的权责；确定与教育安全相关的其他机构和人员的权责；确定教育机构和人员与非教育机构和人员之间的权责等等。
（５）国家教育安全法的基本原则
包括保护学生权益原则、教育安全责任原则、教育安全救济法定原则、教育安全预防为主原则等等。
２．分则部分
国家教育安全法的分则是其主题，主要应包括两个部分。第一部分为教育安全的分类和内容；第二部分为教育安全的法律责任。
（１）教育安全的内容
①教育基础设施安全。主要是与教育教学有关的基础设施应符合国家规定的相关质量标准，设计科学、布局合理、考虑国防安全因素等，应参考建筑质量的相关规定。
②教育国防安全。教育安全应考虑国防的因素，主要涉及建筑设施、学校管理、师生培训等，参考《国防法》、《国防教育法》等的规定。
③教育消防安全。主要是有关教育的消防安全，应使教育消防安全制度化、法制化，明确学校和消防部门对于消防安全的权责，参考《消防法》及其他规范性法律文件。
④教育防洪防暑安全。我国自然地理条件复杂、气候多样，常常受到水灾和高温的灾害，通过学校防洪、防暑的规定确保学校教育面对恶劣气候能够安全顺利进行，例如学校的排水、防洪器具、物资，超过多少度的高温天气学校停课或采取何种降暑措施等。参考《防洪法》及相关气象、医疗保健法规。
⑤教育医疗保健安全。主要是规定学校的医疗保健问题，包括学生的传染病防治、疫苗的接种、学校的医疗保健安全教育等，明确学校与相关医疗保健机构间关于教育医疗保健安全的权责。参考《疫苗流通和预防接种管理条例》、《传染病实施办法》等相关法律法规和规范性法律文件。
⑥教育食品卫生安全。主要是确保学校食堂的食品安全卫生，防止食物中毒等教育安全事故，明确学校与食品卫生监督机构之间的权责。参考《食品卫生法》、食堂卫生操作标准化，符合质量体系认证标准等等。
⑦教育交通安全。主要是学校对学生的交通安全教育以及明确学校与交通管理机构的权责，如交通道路管理机构应在学校附近的适当地方树立交通标志、建设人行道、天桥等。参考《道路交通管理条例》等相关法律法规及规范性法律文件。
⑧教育安全教育与培训。包括对教师、学生的教育安全培训，其他相关机构、人员对学校相关机构人员的消防、防汛防暑、医疗保健、食品卫生保障等的培训等制度性安排。
（２）法律责任
①规定各类教育安全责任主体的法律责任。包括学校、教师、学生、相关机构及其人员的责任；包括民事的责任、行政的责任、刑事的责任；包括个人的责任、机构的责任；包括经济的责任、声誉的责任、行为的责任等等。因教育安全的种类、损失、危害程度、涉案规模等而各异，相同情况相同处罚、不同情况不同处罚。
②规定因违反教育安全法规而造成损害的各类救济途径。包括民事的、行政的、刑事的救济途径。笔者认为在教育安全事故中，特别是群体性的教育安全事故，学校往往也是受害者，且我国的学校常常因为财产有限，事故也多发生在资金匮乏、设备不全、安全意识不强、管理落后的学校，因而通过民事的途径很难保护受害学生、教师的合法权益，这种不公将导致对社会的不满，对政府的不满，造成群体生态的恶化，与构建和谐社会的目标背道而驰。此外，即使获得保险赔偿数额也极为有限。[1]建议通过修改《国家赔偿法》时考虑将在群体性的教育安全事故中的受害人在无法得到合理补偿的情况下，可以提起国家赔偿，甚至可以无因性的提起国家赔偿，即只要在教育安全事故中受到了损害，就可以其损害提起国家赔偿，充分保护学生的权益。笔者以为在教育安全事故中，对于相关责任人员的处理过于政策性，表现为这种处理的不确定性、易变性、不可捉摸性，以沙兰镇事件为例，事件发生后黑龙江省长请求中央处分，看不出有什么法律的依据，倘若出现事故就请中央处分，那么山西、陕西、贵州三省那么多煤矿事故，省长岂不天天请求处分？[2]这与法律的确定性是相左的，与法无规定不为罪也是相左的，因而在国家安全教育法中对教育安全责任人的处罚应给予明确的规范。
３．附则部分
（１）适用的对象
主要是各级各类学校及其教师、学生、家长（监护人），与教育安全相关的各机构及其工作人员。
（２）颁发的主体
颁发的主体为全国人大常委会。
（３）实施的日期以及与其他法律规范的关系
规定实施的日期，颁发即为生效，或者规定经过一段时间方生效，笔者倾向于后者，这样有利于对于新法的宣传和学习；与其他法律的关系，主要是对与其他法律中教育安全相关法律规范冲突的规定，应该以国家教育安全法为当然适用选择，体现从新的原则，也体现特别法优于普通法的原则。
国家教育安全法不仅关系到未来中国教育事业的安全健康发展，也关系到中国未来的国家安全意识、国民安全意识；不仅关系到学校管理的科学化、法制化、依法治教、实现教育现代化的问题。也关系到保护学生权益、实现社会正义、构建和谐社会的问题；国家教育安全法不仅关系到学生的安全权益，关系到亿万家庭的幸福和美满，更关系到整个社会的繁荣和稳定；不仅关系到教育的问题，也关系到国家整体法制建设、国家法制现代化的问题。国家教育安全法不仅关系到学生安全意识的问题，也关系到学生安全能力、求生能力的问题，关系到国家未来安全和发展。以笔者二十多年的有限经历和学识，要为构建一部完美的国家教育安全法提供全部的理论，实属不可能，但仍希望提供一些有益的思路。笔者期望法学界、教育界、理论界、实务界以及各方面的有志之士，能够群策群力，为构建国家教育安全法，争取早日实现教育安全的法制化，教育的现代化，构建和谐社会而携手共同努力。
参考文献
［１］ 赵旭．试论建立国家教育安全法的必要性．教学与管理，２００５（８）．
［２］ 人民日报．２００５－０６－２２（５）．
（责任编辑付一静）