首页 -> 2006年第8期
学校章程在现代学校制度建设中的意义
作者：周 靖 张锦兰
从以上定义我们不难看出,学校章程具有如下几个特征｡
首先,从学校章程的地位看,它是学校的“宪法”,是学校最基本的规范性文件,是学校其他规章制度的基础和依据,学校应当按照章程自主管理,学校的主管部门､其他组织和个人均不得非法干预｡学校章程的效力仅次于教育法律法规､教育部和省级政府所在地的市和国务院批准的较大的市政府制定的教育规章,高于学校的其他规章制度｡学校的其他规章制度与学校章程不一致的,不产生法律效力｡
其次,从学校章程的内容看,它规定的是一个学校重大的和基本的问题｡各国教育法一般规定学校章程应当规定学校的名称和校址､办学宗旨和规模､学科门类的设置､教育形式､内部管理体制､经费来源､财产和财务制度､举办者和学校之间的权利与义务､校长的权利与义务､学校重大事项的决策程序､章程修改程序等重大事务｡而学校的其他规章制度则只涉及学校某一特定方面或者某些次要方面的问题,如学籍管理办法､学生宿舍管理制度､考试纪律､图书借阅规程等｡
再次,从修订和修改的程序看,学校章程的制定和修改程序较学校其他规章制度更为严格｡一般来说学校无权制定章程,章程应由举办者或其委任的筹备组织组建专门的章程起草小组提出草案,并经举办者批准后,报主管学校设立的教育行政部门核准｡只有被主管教育行政部门核准,并等学校成立后,才生法律效力｡学校章程的修改程序也十分严格,如我国《高等教育法》第28条规定:学校章程的修改程序应当在章程中加以规定,也就是说,章程的修改应严格按照学校章程规定的程序进行,而且各国法律一般还规定章程的修改必须报学校设立的审批机关批准｡如我国《高等教育法》第29条规定:“章程的修改,应当报原审批机关核准”｡《法国高等教育方向法》第11条规定:“章程方面的决定,须由理事会成员三分之二的多数通过｡”学校其他规章制度的制定和修改则没有如此严格的程序｡
最后,从学校章程对人的效力看,学校章程不仅对学校师生员工具有法律效力,而且对学校举办者和教育行政部门有效力｡如《俄罗斯联邦教育法》规定:“教育机构在俄罗斯法令和教育机构章程范围内自行实施教育过程｡”我国《教育法》也规定学校:“按照章程自主管理｡”《关于实施<中华人民共和国教育法>若干问题的意见》进一步规定:“学校及其他教育机构依法行使办学自主权,任何单位和个人都不得非法干预｡”这也可证明学校章程不仅对学校而且对政府及其他学校举办者也有法律约束力｡而学校的其他规章制度则只对本校的师生员工产生法律效力｡
一､制定学校章程是推进依法治教､依法治校的需要
我国《宪法》第5条规定“中华人民共和国实行依法治国,建设社会主义法治国家｡”为了贯彻“依法治国”的方针,教育系统提出了依法治教的要求,而依法治国､依法治教又必然要求依法治校,以实现“各项工作的法制化､规范化”,[1]保证广大师生员工参与管理学校事务,把各项学校工作纳入法治的轨道｡依法治校不仅仅是一个提法的问题,而且是学校管理方式的重大转变｡但“依法治校”的前提是“有法可依”,这里的“法”不仅指教育法律法规和教育行政规章,也包括学校章程和学校其他规章制度｡在市场经济条件下,只有实行依法治校,各项工作才能走上正轨,才能不因学校领导注意力的转变而转变,才能使民主管理和常规管理制度化｡[2]坚持和实行依法治校必然要求有章必依,有令必行,有禁必止,树立法规和学校规章制度的权威｡学校的规章制度中最根本的就是学校章程,实行依法治校,就必然要求制定学校章程｡
二､制定学校章程有利于落实学校的办学自主权
制定学校章程是使学校成为独立法人的前提,有利于落实学校的办学自主权｡在计划经济体制下,政府和学校的权利界限不清,学校主管部门对学校的一切工作都有权管理甚至包办,学校不敢说“不”,也不能说“不”｡但在市场经济条件下,政府要转变职能,实行“政校分开”,[3]从过去事无巨细的管理转变为主要依据教育法规､教育规章和学校章程进行宏观调控和监管｡政府､学校的举办者和学校都必须克服以政代法,以权代法和管理的主观随意性｡“政校分开”的目的是落实办学自主权｡学校的独立法人地位依赖于教育行政部门的简政放权,但教育行政部门的简政放权又是以学校的自我约束机制的建立为前提的,因为没有自我约束机制,权利就可能被滥用,就会产生腐败｡而且《教育法》已经确立了章程的法律地位,它是学校办学的基本条件｡而学校是否按照章程办学是政府及监督､管理学校的基本依据｡制定学校章程和其他规章制度,实行依法治校,是建立自我约束机制的唯一途径｡从我们所检查过的辽宁省的中小学来看,相当一部分学校还没有制定学校章程,没有通过章程将学校的重大的､基本的问题明确和规定下来,因而工作中还存在较大的随意性,学校的办学自主权也就不可能真正得到落实｡
三､制定学校章程是构建现代学校管理体制和运行机制的需要
制定学校章程是学校管理民主化､科学化的需要,有利于克服管理的随意性｡学校管理民主化､科学化是教育发展的客观要求和规律｡各发达国家都认识到,只有通过制定学校章程,将学校校长的权利与义务､学校举办者与学校之间的权利与义务､学校组织机构的设置及职能分工､学校重大事务的决策程序､群众参与管理的具体形式和途径等重大事项加以规定,才能确保学校管理的民主化和科学化,所以,要求学校制定章程｡如《俄罗斯联邦教育法》第33条规定设立学校必须提交“教育机构的章程”(该法有44处提及学校章程)｡《日本学校教育法施行规则》规定关于学校设置许可的申请或申报,许可申请书或申报表必须分别附加记载“学校章程”等事项的文件;关于设置分校许可的申请或申报,许可申请书或申报表必须分别附加记载“校章的变更事项”等事项的文件｡澳大利亚的维多利亚州为增强公立学校的办学自主权和责任感,提高教育质量和竞争能力,于1993年7月启动了“未来学校”计划｡其四项主要内容中最重要的一项就是要求每所学校制定一份“学校章程”(School Charter)(有人译作“学校宪章”或“学校责任状”)｡这是一份需要校长､学校委员会主任和州教育部长或他指定的代表共同签署的文件｡这份文件在起草制定的过程中,要广泛组织包括学校委员会成员,学校全体教职工､家长甚至于中学的学生代表一起参加讨论,由于当地的家长和当地的社会人士对学校工作的参与意识很强,因此,每个学校的章程必须是得到了多数人的赞同,才能获得通过｡制定学校章程的依据是州政府教育主管部门的方针､政策和优先发展的战略｡因此,学校章程既能反映政府部门的政策和要求,又能反映社会的教育要求,同时也能反映学校自身的发展需求｡因此,从某种程度上说,学校章程是社会了解学校的重要窗口,也是学校对外的信誉证明｡
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