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校长问责制的内容及构成体系
作者：杨 朝
校长问责制有三个方面的内容是基本的。一是校长问责制是一种法律制度，其依据是宪法和法律的相关规定；二是校长问责制是一种责任制度，它与权力及其行使是共生的，是一对“双胞胎”，如影随形；三是校长问责制是一种监督与责任追究相结合的制度，这个制度的关键词是“追究”，始终以追究责任作为出发点和归宿，离开了责任追究，这个制度就没有内核，就失去了存在的必要性。校长问责制不只局限于对权力运行过程中的监督，还体现对权力运行结果的评价和责任追究。而目前行政问责制实际运行中的一个重要问题，是其仅作为一种责任追究机制或一种纯粹的惩戒措施，即只注重事后的问责和惩戒，而忽视了事前和事中的防范和监督。
一、 校长问责制与相关概念的关系
校长负责制赋予校长各项权力，根据权责对等原则，校长理应承担相应的责任。同时，教育主管部门对校长运用权力和履行职责的情况必须有严格的监督、检查，即问责，以便掌握校长在职期间的真实情况。因此，从逻辑关系上讲，校长问责制是一套完整的责任体系，包含了三个概念，一是权力，二是责任，三是问责。与此相应，校长问责制有三方面特点：首先，它区分责任，是谁的责任由谁来承担。其次，它重点追问的是负有直接领导责任的领导者，即校长，既不会“一竹篙打翻一船人”，把所有的责任人同等处理，更不会“只拍苍蝇不打老虎”，只是拿具体责任者问罪。第三，问责制问的是“责”，追问的是具体问题的具体过错，赏罚分明。为更好地理解校长问责制，有必要厘清校长问责制同相关概念的关系。
1．不能把校长问责制简单等同于校长引咎辞职。引咎辞职是指党政领导干部因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣影响，或者对重大事故负有重要领导责任，不宜再担任现职，由本人主动提出辞去现任领导职务。现在的引咎辞职成了上级机关的一种“组织决定”，只为平息民愤、暂避风头；或是官员在保职无望的情况之下的一种无奈之举。没有了官员自身的道德自觉，这样的引咎辞职不是真正意义上的“问责”，而仅仅是问责制度的一个方面。
一般而言，校长同政府官员一样，其责任可分为四种：第一种为刑事责任，即校长的行为已经触犯了刑律；第二种为行政责任，校长的行为已经违反了有关行政法规，因此要承担相应的行政责任；第三种为政治责任，校长违反了党章的规定或者纪律的规定，要受到党纪处分，甚至被罢免职务；第四种是道义责任，校长本身并没有直接的错误，但由于其属下工作不力或者工作失误，造成恶劣影响，老百姓不满意，基于道义，主动辞去职务，即所谓的引咎辞职。引咎辞职与其他三种责任承担方式的区别不仅在于前三者是被动型的，而后者是主动型的；还在于前三者实行“无罪推定”和“直接责任”原则，而后者则实行“有罪推定”和“间接责任”原则，即只要老百姓对你管辖的范围内的工作有意见，你就应当明智地选择辞职。前三者可以说是法定的，后者则主要是一种政治文化，一种政治惯例。
2．不能把校长问责制简单理解为“上问下责”。“上问下责”即上级对下级的问责，在这里是指教育主管部门对校长的问责，是一种垂直问责，是教育系统内部的问责，属于同体问责。“上问下责”把问责主体窄化为教育主管部门，即只有教育主管部门才有问责的权力，忽视了学校内部教师、教代会、工会对校长的问责，即“下问上责”，也忽视了学校外部如家长、公众、新闻媒体等对校长的问责，即“外问内责”。实践表明，“上问下责’效率低下。因为校长工作往往牵涉到教育主管部门的形象，在问责校长时容易出现“睁一只眼，闭一只眼”甚至包庇现象。这种问责不透明，很难服众，与校长问责制的要求相差甚远。完整的校长问责制应是同体问责和异体问责的有机结合，应包括“上问下责”、“下问上责”、“外问内责”等多元问责方式。
３．不能把校长问责制仅仅看成是上级对下级某个已知的具体过失的惩罚。这种误解把校长的责任局限于具体的事件，包括施政的重大失误，特别是重大责任事故、过错、腐败，或“政治”责任事故。这样的“问责制”追问的是具体问题的具体过错，变成一种纯粹的惩戒措施。而且对校长因过失做出的惩戒，通常是在事故发生之后，亡羊补牢，为时太晚。校长问责制关键要解决的是，确保校长随时承担责任，即对校长权力行使的全过程进行监督和问责，是全程提醒和全面问责的有机结合。所以校长问责制关注校长一切责任，而惩罚只关心事故的责任。
二、 校长问责制的构成体系
校长问责制作为一项制度，其本身是一个完整的系统，包括问责主体、问责客体、问责范围等方面的内容。即谁来问责，谁来负责以及所问和所负的责任是什么。通过和行政问责制或管员问责制进行比较，更能准确地了解校长问责制的内涵。
1．问责的主体（也就是“由谁问”）。行政问责的主体是多元化的。从西方学者的研究看，问责的主体可分为三类：第一类是那些代表公众利益而行动的机构，如立法机关、审计机关、监察机关；第二类是官员的上级；第三类是公众成员。也有人认为，行政问责包括同体问责和异体问责两种形式。同体问责是指执政党系统对其党员干部的问责，或者行政系统对其行政干部的问责；异体问责的内容主要是五大涉宪主体之间的问责，其中包括人大代表对政府的问责、民主党派对执政党的问责、民主党派对政府的问责、新闻媒体对执政党和政府的问责、法院对执政党组织和政府的问责。校长问责制也不例外，只要是学校利益相关者均可成为问责的主体。其同体问责主要是指教育行政系统内部的问责，即教育主管部门对校长的问责；其异体问责主要是学生家长、社会团体、社区、新闻媒体等教育系统外部对校长的问责。
2．问责的客体（又称问责对象，也就是“向谁问”）。行政问责的客体主要是各级政府及其公务员，但主要是负有直接或间接领导责任的领导者即各级政府首长和各职能部门的主要领导，校长问责制问责的客体就是校长。
３．问责的范围（也就是“问什么责”）。大多数学者认为官员问责的主要内容应该包括政治责任、法律责任、行政责任和道德责任（如前所述）。校长作为学校行政首长，除了承担上述责任外，按照权责一致的原则，还应承担权限范围内所有的责任。2006年９月1日正式生效的新《义务教育法》更加明晰了校长具体责任，凡拒绝接收具有接受普通教育能力的残疾适龄儿童、少年随班就读的，分设重点班和非重点班的；违反本法规定开除学生的，选用未经审定的教科书的校长都应接受问责。校长负责制赋予校长“教学管理权、决策指挥权、人事管理权、财务管理权”[1]，因此一旦学校教学成绩一般、决策失误、用人不当、财务混乱等，都应问责校长。
4．问责的程序（也就是“如何问”）。程序的规范性、可操作性，是实行问责制的重要保障。从国际上的问责实践看，不管是对那些已经造成不良影响的失职事件进行追究，还是对其他还没产生不良影响的职责行为进行审察，在程序上通常都包括以下几个基本环节：权威方（即有权要求责任方进行交待、解释的一方）提出要求、责任方向权威方报告说明、权威方进行评估处理以及责任方在有异议情况下可申请复核。但是，如果事件比较复杂，事实真相不够明朗，则要求在评估之前进行调查核实。
校长问责制问责的程序应包括以下几个环节，即控告、传唤或通知，责任人报告说明，初步调查核实、评估、处理，责任人申请复核等。首先由控告人向主管监察部门提出控诉或检举，问责主体接到控诉后传唤相关责任人，责任人作出说明，检查部门进行细密调查和取证，评估事件影响并做出处理或制裁，相关责任人对处理或制裁不服可提出抗议或申请复核等。
5．问责的方式（也就是“问的结果”）。问责的后果是有关负责人承担相应的责任。行政问责方式主要有：诫勉、责令作出书面检查、通报批评、责令赔礼道歉、取消当年评优资格、停职反省、劝其引咎辞职、责令辞职、罢免、依法罢免问责对象职务。校长问责方式与行政问责方式具有相似性，主要包括公开道歉、责令其做出书面检查、通报批评、记过、引咎辞职、撤职、免职、责令辞职，以及给予行政处分等。
总之，校长问责制能有效制衡和监督校长权力，体现了我国当代政治文明建设的要求，顺应时代发展的要求，校长问责制作为一种新的监督和责任追究制度，可以弥补当前校长负责制的缺失，因此，实施校长问责制势在必行。
参考文献
[1] 徐东．对校长负责制下校长权力的认识．继续教育研究，2005（6）．
[2] 孙占杰．校长负责制需要权力制衡．教学与管理，2004（8）．
（责任编辑付一静）