首页 -> 2007年第12期
美国学校绩效责任制探析
作者：张向众
1.以权力控制为导向的绩效责任概念及实践
从历史的角度来看，绩效责任(accountability)的观念和实践在早期的学校教育中就已经存在。从学校教育与外部社会的关系来分析绩效责任，首先要讨论权力(power)，因为它是理解学校教育中早期绩效概念的基础。权力主要表现为胁迫性(如人身威胁)、功利性(如物质奖励)和规范性(如地位和尊敬、爱和认可)等形式[1]。早期的学校教育中，胁迫性控制和功利性控制都得到了广泛的运用。
在教育发展的历史进程中，教师依据法律需要向三类权力掌控者负责——即天主教会、世俗政府以及具有惩罚力的行政官员或管理者。在西方社会，学校传统上是对教会负责的；而且就大多数人而言，此种责任在今天的学校教育中仍未消失。但在美国，随着教会学校统治地位的衰退、公立学校在教育体系中占据主导，学校越来越需要向世俗政府负责。这样，国家对学校的督导制度完整、确实地建立起来，学校或教师就应当对教育管理者或管理部门负责。宗教主义在学校教育中的影响渐趋减弱且国家教育制度得以建立的过程中，学校绩效责任的实践就已经表明，教育行政管理者或管理部门代表着纳税人从一开始就不遗余力地要求学校确保教育经费尽可能被有效地、恰当地使用；力求向政府、公众和儿童负责。这为现代学校绩效责任制的形成奠定了基础。
2.以经济效益为导向的绩效责任概念及实践
20世纪40年代以来，注重效益的新经济理论逐渐受到人们的推崇，并逐渐影响到社会的各个方面。这一趋势也逐渐影响到教育领域，学校教育的绩效责任管理成为了公众所共同关心的问题。而60年代教育平等的追求也需要学校通过教育经费预算及其执行过程，将教育政策和目标、绩效和奖惩制度联系起来，对教育资源的使用状况进行监控。根本的原因在于，美国公众已经接受了用税收来支持学校教育的办学观念和原则，以神圣的使命来支持国家的公立学校。美国人的一个根深蒂固的观念就是金钱的投入、资源的利用、努力的工作能解决一切问题，从“输入”的角度强调学校在资金管理、资源分配方面的绩效责任。因此，美国公众以纳税人的身份积极关注教育经费的使用情况，一些大企业也要求对学校教育系统的经费预算进行严格控制并实施规划。正是此背景下，绩效责任概念一词于20世纪70年代在美国教育领域盛行起来。
当人们从经济和管理的角度理解和实践绩效责任时，学校教育的绩效责任“主要指的是从学校教育中获取金钱的价值的过程。”[2]从中可以看出，学校教
育首先需要确保对公众负责，表明公众的税收或政府拨款没有被挪作他用而是被恰当地用于学生、教职员工、学校建筑和教学设备等方面；与此同时，它还要对
学校或学校教育系统的绩效进行监控，以明确学校能凭借政府拨款提供令人满意的教育质量和办学效益。因此，以经济效益为导向的学校绩效责任与政府的经费拨款、资金控制就紧密联系起来。
3.以学业成绩为导向的绩效责任概念及实践
在绩效责任制的形成过程中，James Coleman于1966年发表了具有转折意义的《教育机会平等》的教育报告，其中对学校教育资源如何影响学生成就的问题进行了分析。“该教育报告对教育资源和机会在不同种族学生中的分布情况进行了比较研究，也考察了他们在考试成绩、分数或教育结果上的差异。”[3]在这之前的绩效责任只关注于资源输入方面的问题，因为人们总是假设在教师薪金、教育设施、教材等方面的投入和供应可以解决任何困扰学校教育的问题；而之后的绩效责任则主张寻求学生成就上的改变而非资源的增加，从而使教育绩效责任实践由关注资源的输入转向了教育结果的输出。
为了提高基础教育质量，美国国会依次通过的教育法案和召开的教育高峰会议要求建立严格的学业标准和准确测量学生学业成绩的考试制度；建立并强化绩效责任制，促进学校选择和学校多样化；以学生学业成绩测评结果为基础，将联邦政府的经济资助与改善、提高在校学生的学习成绩相联系。这样，各州逐渐确立了绩效责任制度。美国《教育周刊》对此进行了明确的界定：“州或学区要求学区、学校或学生对成就负责的相关政策，学校及学区绩效责任制通常运用包括学生成就及其他指标评比学校或学区，向社会大众报告学校或学区的表现，以及基于它们的表现或进步状况施以奖惩”[4]。从中可以看出，当今美国教育改革中的学校绩效责任制不同于以前的绩效责任概念和实践，它更加强调的是学生学业成绩或表现。
二、 美国当前教育改革中的学校绩效责任制及理论分析
1.学校绩效责任制的主旨及其实践构成
以学生的学业成绩为导向的学校绩效责任制是在当代基础教育改革中逐渐确立起来的。首次国际教育测评的结果和《国家处于危机之中——教育改革势在必行》的教育报告都清楚地表明了美国的基础教育质量在下降，学生的数学和科学成绩的国际排名落后。学校、教师和学生都应当坚持学习的高标准并对此负责，学生在学习上达到高标准是学校、教育雇主、教育决策者和学生家长的共同责任，最终目的就是帮助每个学生获得成功。
被誉为“绩效责任”之父的Lessinger深入分析了绩效责任的前提假设——教育过程中的三种权利。首先，每个儿童都有权利学习基本的智慧技能以便成为具有建设性的社会成员；其次，纳税人有权知道教育经费开支所带来的教育结果；第三，学校的教职工有权利从社区智囊团获取经验和技术支持。因此，他认为“在最基本的意义上，绩效责任意指公共或私人机构签定从事教育服务的合同和协议，依据共同议定的条款在规定的时间内、运用规定的教育资源和成绩标准对自己的教育绩效负责”[1]。实质上，以学业成绩为导向的绩效责任制就是直接回应公众对提高学校教育质量的要求，故而明确学术标准，并对学校赋予达成标准、提高学业成绩的责任。
美国的20世纪八九十年代一系列的基础教育改革，就是采取了“标准、评量和绩效责任”的改革策略。针对公立中小学教育质量低下的现状，美国开展了标准本位的基础教育改革。此次教育改革要在国家目标的基础上，制定严格的、统一的国家课程标准——学生能够知道什么和能够做什么——以便建立全美统一的学业考试制度；编制全国性的测评标准和更有效的标准化测验，以促进教学方法的改进和对学生的学习进步、学校的教育结果进行检查。教育决策者能依此决定采取相关措施奖励办学成功的学校、惩罚绩效持续低下或办学失败的学校。
学校绩效责任在美国基础教育改革中经过不断的实践，已经逐渐得以推广和完善，并发展成为一项制度。关于现代学校绩效责任制尽管有着一些不同的看法，但它在教育改革的大量实践中还是呈现出了一些共同的构成要素和具体措施，这主要包括设计具有挑战性的明确的评价标准和目标、选择适当的学生学业成绩评价方法、向公众报告和公布学生成绩及其评估结果、基于学生成绩对学校进行评级分类、依据评价结果对学校进行奖励和惩罚或采取补救措施以帮助低绩效学校，等等。概而言之，“绩效责任与标准、评价和结果这三个环节环环相扣密切结合”[5]，标准是绩效责任制的基础，测试与评价是落实绩效责任的手段，结果是作为绩效责任制的激励机制。
[2]