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教师申述制度探析
作者：楚 旋
一、 教师申述制度的内容
1.教师申诉制度是一项法定的申诉制度
《教师法》第39条规定:“教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校其他教育机构做出的处理不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的30日内，做出处理。教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯其根据本法规定享有的权利的，可以向同级人民政府或上一级人民政府有关部门提出申诉，同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当做出处理。”上述规定为教师申诉制度提供了法律依据，明确了教师申诉的程序，受理教师申诉的机关以及做出处理的期限，为维护教师的合法权益提供了有力的保障。
2.教师的申述权
申诉有诉讼申诉和非诉讼申诉之分。非诉讼申诉是指国家机关工作人员、政党与群团组织成员等，对所受到的纪律处分不服，而向上级机关或组织陈述理由，请求重新处理的行为。信访制度是解决非诉讼申诉的重要渠道，可以利用。诉讼权是法律、政策或纪律赋予有关社会成员维护自身合法权益的一项权利。
教师的申诉权是宪法、教育法和教师法赋予的教师维护自身合法利益的一项权利。教师法第39条规定了教师申诉权构成要件、申诉程序、被申诉人及受理机关;第36条规定了对教师申诉权的保护措施。具体表现在以下四个方面。
第一，教师认为所在学校或者其他教育机构侵犯了教师合法权益，可以在任何时间向教育行政部门提出申诉。诸如认为侵犯了自身的教育教学、开展科学研究和实验的权利;指导学生学习与发展、评定学生品行和学业成绩等权利。教育行政部门应当在接到申诉的30日内，做出处理。
第二，教师对所在的学校或者其他教育机构做出的有关切身利益的处理决定不服的，可以在任何时间向教育行政部门提出申诉。诸如对人事调动、工作安排、工作条件、职务评聘、考核结论、培训、奖惩、工资福利待遇、退职退休等教师管理各个方面做出的处理决定不服等。教育行政部门应当在接到申诉的30日内，做出处理。
第三，教师认为当地人民政府有关行政部门侵犯了教师法规定的教师所享有权利的，可以向同级人民政府或者上一级人民政府有关部门提出申诉，同级人民政府或者上一级人民政府有关部门应当做出处理。这里所指当地人民政府有关部门包括有隶属关系的教育行政部门，也包括其他任何行政部门，如公安、工商、文化等部门。
第四，对依法提出申诉、控告、检举的教师，任何个人和组织不得进行打击报复。对于打击报复教师的，要由所在单位或上级机关责令改正，情节严重的可以分别给予行政处分，构成犯罪的依照刑法第254条的规定追究刑事责任。
二、 教师申述制度中存在的一些问题
1.申述机构不明确
在有关教师申述制度的规定中，依据《教师法》、《关于〈中华人民共和国教师法〉若干问题的实施意见》，教师申诉的受理机关应当是行政区域内的教育行政机关或人民政府有关行政部门，如政府法制局等。提到教育行政部门或同级人民政府或上一级人民政府有关部门，那么这些相关部门指的是哪些部门？这些部门拥有什么样的法律权限？又能在多大程度上处理教师的申述。倘若这些部门都无法处理教师的申述，抑或教师对处理结果不服，那么又应该将其转送什么样的部门去处理呢？我们完全可以这样认为，对教师申诉案件做出处理是教育行政机关的具体行政行为，而不是教育系统内部的纠纷调解行为，更不是教育系统的内部事务。
2.教师申诉缺乏处理决定的依据及程序公正
教师申诉的受理机关不管做出什么决定都应写明做出该决定的法律依据，这样会使决定者更加慎重，使做出的决定更加合理合法，同时也更有利于司法监督。如果申诉人对决定不服提起行政诉讼，法院就可直接审查法律适用是否正确，不用询问做出决定的机关，做出决定的机关也不用临时再找法律依据，这样既能提高办案效率又能促使行政机关依法行政。
行政决定必须说明理由，已成为现代法治国家公认的一项原则，葡萄牙宪法规定，行政行为如涉及公民的权利和受法律保护的利益，应说明理由。法国《说明行政行为理由及改善行政机关与公众关系法》中规定，对当事人不利的具体行政处理必须说明理由。英国《行政裁判所和调查法》规定在当事人请求时，行政裁判所的裁决和公开调查后的决定必须说明理由。相比之下，我国的行政程序法制实在落后，行政决定必须说明理由尤其法律理由还几乎是个空白。
没有程序的公正就很难有行政乃至法律实体的公正，而程序公正的最基本要求就是行政机关在准备做出对当事人不利的决定时，必须说明行政决定的理由即事实原因和法律原因，否则就谈不上任何公正。
就目前教师申诉处理的情况来看，继续寻求救济的不在少数，究其原因就在于申诉人对处理结果不理解而不理解的原因又在于程序的瑕疵即缺少行政决定必须说明理由这个重要环节。当然这也与现行教师申诉制度不健全有关，比如《实施办法》对教师申诉处理决定规定的“维持”、“变更”、“撤销”、“重新做出处理”的四种形式，显然参照了我国的《行政诉讼法》及《行政复议法》的相关规定。但遗憾的是，对这四种形式所分别适用的条件规定却没借鉴过来，只是作了 “根据不同情况”的笼统规定，到底什么情况适用什么形式的决定只有靠受理机关的“自由裁量”，这种连立法上都缺少具体适用条件的决定形式，执法部门依此做出的处理决定又怎么可能有法定依据呢?
另外，这也与受理机关往往摆不正自己的位置有很大关系，它们往往将自己置于两难境地，既想解决申诉人的问题又想维护被申诉人的威信，若两者难以兼顾，就倾向于、甚至毫不犹豫地牺牲前者的权益，因为在司法还不能真正独立的情况下，行政机关即便当了被告他们也会找到顾全面子的退路，所以教师申诉很难达到预期的目标。
3.对教师申述处理的结论不严谨
《中华人民共和国教师法》(以下简称《教师法》)建立了教师申诉制度，但对教师申诉处理决定形式并未做出具体规定。实践中，原国家教委《关于〈教师法〉若干问题的实施办法》(以下简称《实施办法》第8条第2款“根据不同情况，依法做出维持或者变更原处理决定、撤销原处理决定或者责令被申诉人重新做出处理决定”是目前行政机关对教师申诉所作处理决定的形式依据。其中“撤销原处理决定”和“重新做出处理决定”的形式规定似乎不够严谨。结论不够严谨一方面会导致教师申述后的一系列执行问题，另一方面一定程度上降低了教师申述制度自身的威信，因此应该严谨处理教育申述制度的结论。
4.缺乏对申述人的后期权利维护
教师提出申述的对象必然是学校或者教育行政部门，必然是教师与其他机构之间出现纷争，那么即使在教师对侵权行为进行申述，获得解决之后，这也并不是说教师的申述已经解决，任务已经完成。笔者认为，行政申述机构应该对其实行权利维护，防止被申述者对申述人的蓄意打击、报复，形成一系列完整的申述、处理、监督保护的申述制度，能够在最大程度上保护教师的合法权益。
教师申诉是我国法律针对教师这一具体主体的合法权益所特设的各项法律保护中的教师权益行政保护。也是一种行政法律救济。行政法律救济主要是通过相关的解决行政争议的行政实体法和行政程序法的规定，赋予行政相对人了解行政机关做出行政行为的权利和为自己的合法权益进行陈述、辩解和获得救济的权利。《教师法》中的对于教师权益保护的行政法律救济程序就完全体现在教师申诉制度上。应该强调指出，教师申诉制度不同于一般意义上的申诉制度，它是一项法定的申诉制度，具有行政法上的拘束力和执行力。
教师权益急需依法予以规定和保护，这是关系到我国教育事业盛衰成败的大事，教师权益的正确、有效、合法地维护与行政、司法救济途径的设置与选择是极其重要的，目前我国现行法律已有了相应法律制度框架，但尚需要明确的、具体的、具有极强的可操作性的法规加以确定，对于不符合法律规定的地方行政文件必须废止、重置，若国家能以行政法规的方式做出统一规定将是全国广大教师的佳音，也是正处于教师申诉期间当事人的福音。
参考文献
[1] 曹海晶.试析我国教师申诉制度.高等函授学报(哲学社会科学版) ，1998（6）.
[2] 王文莺.关于“教师申诉处理决定”的两个问题.教学与管理，2004（6）.
[3] 何正跃.关于教师申诉制度的思考.教学与管理，2001（10）.
（责任编辑刘永庆）