首页 -> 2008年第5期
后农业税时期农村义务教育发展不容忽视的问题
作者：司晓宏 杨令平
一、 教育投入问题
办学经费投入不足是长期以来困扰我国农村义务教育发展最为突出的瓶颈。从长远来看，随着农业税取消，新的农村义务教育经费保障机制的建立，这种状况将会从整体上得到缓解和改善，但这无疑需历经一个相当长的过程。换而言之，在当前和今后较长的一段时期内，经费短缺、资金匮乏的矛盾依然会严重困扰农村义务教育的发展。这是因为，其一，农村义务教育是我国义务教育的大头，其人口占我国义务教育总人口的78%[2]。目前经费上的供需矛盾十分突出，在新体制下即便是中央政府和省级政府加大了财政转移支付的力度，也很难在较短的时期内弥补其庞大的资金需求缺口，因此经费供求的矛盾仍将长期存在。其二，随着农业税的废除，原有的农村义务教育投资体制会被迅即打破，而新体制的到位和完善需历经一定的时间和过程，这样在当前的过渡时期很可能引发农村义务教育滑坡。例如，随着废止农业税条例的执行，国家已停止了农村教育费附加的征收工作，而此项收入则是当前县乡政府用于教育支出的主要资金来源，随着县乡财政的萎缩和教育支付能力的下降，短期内农村中小学的办学经费可能会更趋紧张，对此希望引起相关各界的高度关注。其三，农村中小学公用经费的保障水平在短期内难以提高。对此新机制虽然明确规定要“制定落实各省（区、市）农村中小学预算内生均经费拨款标准”，并提出“所需资金由中央和地方按照免学杂费资金的分担比例共同承担”[3]，但这一政策的落实很难一步到位。因而在当前过渡时期，农村中小学公用经费紧缺的局面仍难改观，并且在一些地方可能还会进一步加剧。例如，现阶段西部贫困地区农村中小学校的公用经费主要靠收取学杂费来维持，而在免收学杂费后学校的日常支出就可能出现“无米为炊”的局面。由是观之，取消农业税后办学经费短缺仍将是困扰我国农村义务教育发展的突出问题和矛盾。
二、 城乡教育发展不均衡问题
教育部2005年5月发布的《关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见》指出：“由于我国目前仍处于社会主义初级阶段，各地经济社会不平衡，城乡二元结构矛盾突出。尽管近年来各地义务教育都有新的发展，但城乡之间、地区之间、学校之间的差距依然存在，在一些地方还有扩大的趋势，成为义务教育中需要高度关注的问题。”1996年、1998年、2000年、2002年的统计数字表明，全国小学城乡生均经费差距比从1.80∶1扩大到1.83∶1、1.86∶1、1.82∶1，同期初中城乡生均经费差距从1.59∶1扩大到1.75∶1、1.97∶1、1.94∶1[4]。由此可见，城乡教育发展不均衡是当前我国义务教育发展中的又一突出矛盾。对此有些专家尖锐地指出“城市学校像欧洲，农村学校像非洲”。这种状况如不尽快改变，不仅会影响农村人口素质和农村发展能力的提高，阻碍建设社会主义新农村的步伐，而且会严重地损害社会的公平与正义，危及和谐社会的构建。取消农业税后，随着国家对农村、农业、农民各项倾斜政策的实施和新的农村义务教育经费保障机制的建立，可以预见这种状况会逐步得到改善，但这同样需要历经一个较长的过程。因此，废除农业税后相当长的一段时期内，城乡教育发展不均衡的矛盾仍将继续存在。这种不均衡一方面体现在各级各类教育的普及率上，另一方面最主要的是体现在因投资状况、办学条件和师资水平等因素而造成的教育质量的巨大差异上。
三、 师资问题
师资水平低下是目前困扰我国农村义务教育质量提高的突出问题。其表现在：一是素质合格的教师少。目前全国约有31万的农村教师未达到国家规定的学历标准，同时还有近50万名“代课教师”[5]。近年来，一些农村地区教师的学历水平看起来有明显的提高，但其中不少是掺水文凭，“有文凭、无水平，有学历、无能力”的现象十分普遍。有些中师和大学办到了中小学校门口，实行集体办班，人人过关，个个拿证，变相买卖文凭。群众评价说：“正牌军”驻城、“杂牌军”进镇、“土八路”下村，这比较形象地描绘了城镇村教师三个层次的学历和水平状况。二是教师流失严重，随着市场在人才配置中的作用日益强化，农村和经济落后地区本来就稀缺的优秀师资还在源源不断地向大中城市和经济发达地区转移。受财政经济状况的限制，农村和经济落后地区很难吸引到高层次优秀人才去从教。三是结构性问题。表现在两个方面：首先是中小学教师的年龄结构严重失衡。由于前些年农村教育投入主体不明确，县级政府出于减少财政支出的目的，自然也就缺乏新增教师的热情。这样就使得不少农村中小学教师年龄普遍偏大。在广大农村学校流传着“哥哥姐姐教高中、叔叔阿姨教初中，爷爷奶奶教小学”的说法已久。从某种意义上讲，这就是农村义务教育教师队伍现状的真实描绘。其次是学科结构问题十分突出。随着基础教育改革的不断深入，特别是基础教育课程改革的推行，小学新增了外语、计算机、综合实践活动等课程，由于没有合适的教师上课，使得绝大多数农村中小学都未能认真加以开设，严重影响了新课程计划的落实，影响了新课程实施的效果。因此，废除农业税后师资问题仍是困扰我国农村义务教育健康发展的突出瓶颈。
四、 教育债务问题
前些年，在中西部农村地区由于政府投入不足，为保证“两基”达标，各乡镇、村和学校纷纷举债，通过借款、贷款等形式兴建、扩建和维修校舍。近年来，随着治理中小学乱收费政策的出台，尤其是2003年实行了税费改革以后，使得地方政府和学校通过向学生收费、向群众集资和征收教育费附加等方式偿还教育债务的途径被堵死，以致学校债务连本带息越滚越大。笔者对陕西省44个县区的调查发现，每个县的平均教育欠债额达2187.9万元。取消农业税之后，乡镇及村级组织将基本失去偿还教育债务的能力，无力再履行在义务教育方面相应的责任和义务，而这种沉重的教育债务如果久拖不决，将会严重地影响农村中小学正常秩序的建立和维持，阻碍农村义务教育的健康发展。
以上是我们所观察到的农村义务教育在当前发展中所存在的突出问题。上述问题必须引起各级政府的高度重视，并采取有效措施妥善加以解决。胡锦涛总书记在党的十七大报告中指出，“教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础”，并强调“解决好农业、农村、农民问题，事关全面建设小康社会大局，必须始终作为全党工作的重中之重”。我们应该站在认真贯彻党的十七大精神的高度，来充分重视和认真解决当前农村义务教育发展所面临的问题和困难。
参考文献
[1] 温家宝.当前农业和农村工作需重视的问题——在中央农村工作会议上的讲话.人民日报，2006-01-19.
[2] 国家统计局.中国教育统计年鉴2002.北京：人民教育出版社，2003.66-95.
[3] 教育部.教育部关于进一步推进义务教育均衡发展的若干意见（教基［2005］9号）.中国教育报，2005-05-26.
[4] 袁振国.缩小教育差距，促进教育和谐发展.教育研究，2005，（7）.
[5] 周济.农村教师队伍问题制约义务教育发展.中国教育报，2006-04-28.
（责任编辑付一静）