首页 -> 2008年第12期
完善教育捐赠制度的法律思考
作者：尤 琳
一、 教育捐赠当事人之间的法律关系
由于教育捐赠当事人是三方，捐赠人、受赠人、受益人，捐赠人和受益人并不发生直接联系，受赠人在教育捐赠过程中是捐赠者和受益人之间的中介，因此，教育捐赠法律关系需要将其分为两个部分来分析，一部分是捐赠者与受赠人之间的关系，另外一部分则是受赠人与受益人之间的关系。
首先，在教育捐赠中，捐赠者与受赠人之间是附条件的赠与合同关系。捐赠人将财产捐赠给受赠人时，捐赠人即丧失其所捐赠的财产的所有权，受赠人取得对捐赠财产的所有权，能够对其接受捐赠的财产享有使用权和一定处分权等，但财产处分或受赠人对其财产运作所得的收益归属于不特定的受益人。捐赠人捐赠财产给受赠人时往往是附带条件的，捐赠人一般会对该笔财产指定特别用途，即使捐赠人没有为所捐财产设定特别用途，也同样期望受赠人提供教育公益服务，因而受赠人虽然取得捐赠财产所有权，其行使所有权的权利是受到限制的。受赠人在受赠财产使用中，首先应满足捐赠人的意愿，特别是当捐赠人为捐赠财产指定了特别用途，则应该严格遵从其关于财产用途的意愿。如果受赠人未能按照约定用途使用财产的，就会构成对捐赠人意愿的违反，捐赠人则有权依法请求受赠人实现其捐赠意愿，以实现教育捐赠的目的。由此，笔者认为，捐赠者与受赠人之间是附条件赠与合同关系。
其次，教育捐赠中，受赠人（教育基金会、政府、学校）与受益人之间是附条件的捐赠合同关系。在教育捐赠中，受赠人确定具体受益人的时候，受赠人应以捐赠人的捐助意向为基础，设定受益人接受捐赠的标准条件。受赠人与受益人签订捐赠合同后，受赠人有义务按照捐赠合同约定的时间和数量发放教育捐赠资金，对受益人有权监督其使用教育捐赠资金的目的和方式，一旦受益人没有合法或者合理理由而对教育捐赠资金的约定使用目的和方式进行变更，受赠人可以将教育捐赠资金收回。由此，笔者认为，受赠人与受益人之间是附条件捐赠合同关系。
二、 建立教育捐赠发展的保障机制
1.建立统一的教育捐赠税收减免体系
目前，政府对教育捐赠的政策上的支持主要通过税收优惠来调节，但是，现有有关教育捐赠税收优惠的法律、法规没有有效衔接，导致实践中税收减免操作中的混乱。《公益事业捐赠法》规定，自然人、法人或者其他组织为教育等公益事业向公益型组织捐款的，其中，个人捐赠额未超过其申报的应纳税所得额30%的部分，企业捐赠数额在年度利润总额12%以内的部分，可以从其应纳税所得额中扣除。财政部、国家税务总局联合发布《关于完善城镇社会保障体系试点中有关所得税政策问题的通知》规定，向慈善机构、基金会如中国青少年发展基金会等非营利机构的公益、救济型捐赠，准予在交纳企业所得税和个人所得税前全额扣除。《关于纳税人向农村义务教育捐赠有关所得税政策的通知》从2001年7月1日起，对纳税人向农村义务教育捐赠通过非营利的社会团体和国家机关向农村义务教育的捐赠，准予在缴纳企业所得税和个人所得税前的所得额中全额扣除。通过以上规定可知，目前对教育捐赠有区别性的划分，对农村义务教育捐赠、对中国青少年发展基金会捐赠享有税收减免优惠比一般教育捐赠幅度较大，这就导致公众对教育捐赠税收优惠认识上的混乱，不利于激发公众在教育捐赠上的热情，客观上也制约了教育捐赠的发展。由此，为了统一公众对教育捐赠税收优惠的认识，激发公众参与教育捐赠的热情，从而使得教育捐赠得以更快发展，笔者认为，应当建立统一教育捐赠税收减免体系。只要是公众实施教育捐赠行为，都可以享有在缴纳企业所得税和个人所得税前的所得额中全额扣除的优惠，为教育捐赠提供激励保障机制。
2.采用公益信托确保教育基金保值增值
长期以来，我国并没有对公益捐增和公益信托这两种法律行为作出明确的界定，教育基金会接受社会各界捐赠的教育资金究竟是捐赠财产还是信托财产存在争论。按照《中华人民共和国信托法》的规定，如果组织和个人在委托基金会从事公益事业时，与基金会签订了信托合同，约定了信托成立的法定要件，双方法律关系明确，那么基金会接受的资金就是公益信托。不过，现实中很多组织和个人进行教育捐赠时，他们并未与教育基金会签订信托合同，经常被看成是一种捐赠行为。由此得知，我国目前在教育捐赠基金形成、管理与运作中，由教育基金会担当着教育捐赠基金运作几乎全部的职责。在教育捐赠基金保值增值方面，虽然《基金会管理条例》第二十八条规定，基金会应当按照合法、安全、有效的原则实现基金的保值、增值。但是，由于各教育基金会是非营利性法人，在教育捐赠基金的保值增值方面能力较弱。为了促进我国教育捐赠事业的健康发展，笔者建议，可以探索出一条适合我国的教育公益信托发展之路，即教育基金会与信托机构合作发展教育公益信托，教育基金会与信托公司签订教育基金管理信托合同，教育基金理事会把募集的教育基金交给信托公司，由信托机构投资于存款、购买国债或小比例投资于市场风险低的金融产品，以保证公益信托财产的安全和增值，从而保证教育捐赠基金的保值增值。
3.完善教育基金会内部治理结构
《基金会管理条例》规定基金会应当执行国家统一的会计制度，依法进行会计核算、建立健全内部会计监督制度。但是，由于《基金会管理条例》的规定较为空泛，教育基金会普遍缺乏合理的治理结构，教育基金会年度账目和财务报告不向社会公开、信息不透明等现状，这就导致教育基金会内部和个人腐败行为时有发生，教育基金会员工积极性得不到有效调动，教育基金会社会公信力降低，教育基金会可持续发展的能力受到限制。完善教育基金会内部治理，应当包括以下几个方面：首先，教育基金会应当建立完整的捐赠管理机构体系，制定一整套严格的管理制度，规定教育捐赠基金在报告、接收、审核、登记、转账、估价减税、运管等各个环节的具体做法和程序，并向社会公开；其次，教育基金会对接受教育捐赠基金的使用方式与用途也应有明确的规定，教育基金会应严格遵守捐赠人的意愿，按照捐赠人指定的接收对象、捐赠用途、资金使用方式来执行捐赠款项，应非常谨慎变更其接受教育捐赠资财的使用方式及用途；最后，教育基金会账目必须向社会公开。公众中的任何成员只要交付“合理的费用”，有权获得教育基金会的年度账目和财务报告。只有赋予公众对教育基金会进行直接的监督权，才能真正有效促使教育基金会内部财务规范化运作。
4.加大对教育基金使用的外部监管力度
《基金会管理条例》、《公益事业捐赠法》规定，基金会、受赠人每年度应当向政府有关部门报告受赠财产的使用、管理情况，接受政府有关部门、社会监督；捐赠人有权向基金会查询捐赠财产的使用、管理情况，并提出意见和建议。对于捐赠人的查询，基金会应当及时如实答复。但以上规定都过于原则，不具有操作性，也达不到真正监督的目的，导致教育捐赠基金被挪用、毁坏、侵占、贪污现象屡见不鲜。笔者认为，对于教育捐赠基金的管理，政府应转换在教育捐赠事业中的角色，逐渐淡出捐助的主体市场，而主要担负起立法、监督、检查、评估、审计、执法等职能。加大对教育基金使用的外部监管力度，主要包括以下三个方面。首先，政府应加强对教育基金会的日常监管。政府部门通过不定期的查账等方式，对教育基金会的资金使用情况进行监管，社会公众也可就教育基金会资金使用不明等情况向政府部门举报；其次，对教育基金会在税收减免上的限制。如果教育基金会资金使用不是用于公益目的、其经营活动是为个人谋取利益、教育基金会内部财务混乱，税收机关有权取消教育基金会的免税资格；最后，对违法的教育基金会及行为人予以制裁。政府部门发现教育基金会存在违规筹款、非法挪用基金等情况，有权吊销教育基金会的执照，并对相关责任人予以惩罚。同时，教育基金会向政府提交的反映该组织所有财务活动细节的年报、教育基金会的经营状况必须通过审计机关审计。
参考文献
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[2] 谢海定.中国民间组织的合法性困境.法学研究，2004（2）.
[3] 加里·贝克尔.人类行为的经济分析.上海：三联书店，2005:321.（责任编辑付一静）