日本在明治维新后即将向外扩张作为其基本国策。掌握政府实权的藩主萨长以天皇的名义发布施政纲领《五条誓文》和《宸翰》，宣称要“经营天下，安抚汝等亿兆，欲开拓万里波涛，布国威于四方”。当时扩张的主要目标是大陆上的中国和朝鲜。参谋本部成立之初即成立了专门负责侦察、调查中国东北地区及西伯利亚等地和朝鲜及中国沿海地区军事地理、军政情况等的管东局和管西局。1879年至1880年间，参谋本部派出管西局局长桂太郎、局员小川又次以及志水直大尉等十几名军官，以驻华武官和语文研究生等名义到中国搜集军政情报。他们在归国后写成《邻邦兵备略》《与清朝斗争方策》等报告。日本首任参谋总长山县有朋据此上奏天皇，力请加强军备。1886年参谋本部派荒尾精至中国发展间谍组织，派已经升任局长(后又升大将)的小川又次再度至中国进行调查。小川回国后于1888年为参谋本部拟制了《清国征讨方略》，其中不仅有详细的中日双方战略形势，而且有详细的作战计划和战后处置中国的办法。其主要内容为： 　　趣旨： 　　“政略存则战略成，战略存则政略全。欲确定战略，不可不知政略如何”。“谋清国，须先详知彼我政略与实力，做与之相应之准备”。“于今日优胜劣败、弱肉强食之时”，必“取进取计划”。“自今年起，在未来五年间完成准备，若有时机到来，则攻击之”。 　　进攻方略： 　　“第一篇彼我形势。若欲维护我帝国独立，伸张国威，进而巍立于万国之间，保持安宁，则不可不分割清国，使之成为数个小邦国。”“清国虽老衰腐朽，仍乃一世界大国……清人虽愚蠢不决，但受此屡屡失败刺激，对须培养实力已稍有感悟。近来陆海两军已渐有讲究改良之趋势。清国优柔，显然不能一举成强国。但是只要努力不懈，理应达到此境界。由当前形势看来，２０年后可能稍有完备……因此，乘彼尚幼稚，断其四肢，伤其身体，使之不能活动，我国始能保持安宁，亚洲大势始得以维持。”清国军队有“旗兵30万，绿营兵60万，蒙古兵10万，共100万。八旗兵属无用之长物，绿营兵之弊风亦与日俱增……近年又选绿营兵中之精兵，仿勇军编制，组成所谓练军。一旦有事，入守有用者，实此勇、练二种……此二种兵合计40万，而此40万兵属各省总督巡抚分辖，并非归一名元帅统辖。故兵制、阵式、枪炮器械各有差异，军制不能统一……加之更可怜者，将校虽有文官、武官，皆不懂任何兵学，只图利己。由此可见，将校实无指挥此兵临阵对敌之技。此40万兵员配置于１０倍于我国之面积上，道路粗劣，交通不便，即使一方告急，也不能从邻省调兵。且内地常有教匪、苗民等思乱之徒。防练军平时主要用于镇压叛乱，不能以其大半援助邻省。加之战时无动员编制，只能临时招募无赖、游民，增加、补充战兵。以上所论者，不过实力之一斑，但足以证明其军备薄弱。”“对如此国家，动辄以宽仁相让，实非国家之良策。且今日乃豺狼世界，完全不能以道理、信义交往。最紧要者，莫过于研究断然进取方略，谋求国运隆盛。”“自明治维新之初，常研究进取方略，先讨台湾，干涉朝鲜，处分琉球，以此断然决心同清国交战。此国是实应继续执行。” 　　“第二篇作战计划。若欲使清国于阵头乞降，须先以我国海军击败清国海军，攻占北京，擒获清帝……而欲奏此功，则须于进攻北京之同时阻击来援京畿之敌兵。”“为达此目的，派出远征军总数应为八个师团(常备师团六个，后备师团两个)……分北、南两部。北部六个师团，南部两个师团。此乃依清国今日兵力而定。”“其部署任务如下：在海军掩护下，把五个常备师团与一个后备师团运至直隶湾，于山海关至滦河口之间登陆，夺取昌黎、滦州、永平府”；再“命一个常备师团”占领唐山，“做欲攻入天津之样态，以牵制天津兵北上，保护我军背后安全”；“以两个常备师团，经滦州……香河县进入通州”，“对天津方向保持战备”；“另两个师团经永平……三河县进入通州”，“不断对通热河道路及北京北方保持战备”，“防止清帝逃脱，阻止援兵”；对北京“围东、西、北三面……以东北角为主攻点”，“一个后备师团……坚守山海关，断东三省之援兵”。“以一个常备师团与一个后备师团，同海军一起进入扬子江，先克吴淞据之，切断上海及长江沿岸各地交通，然后水陆合力攻克江阴……宜昌等沿岸要冲”，“使长江以南之兵不得北上；对长江以北之地，骚扰威胁其背后，亦使之不能北上”，“使进攻北京之兵专心致力于进攻”。 　　“第三篇善后”。在西方列强介入之前，设法形成有利于日本之态势。“无论于任何情况下，一定要把下述六要冲划入我国版图”：一、旅顺半岛；二、山东登州府管辖之地；三、浙江舟山群岛；四、澎湖群岛；五、台湾全岛；六、扬子江沿岸左右十里之地。 　　小川又次的“方略”对以后日本陆军产生较大影响。 　　1890年12月6日，已担任内阁首相的山县有朋，在日本第一届帝国议会上发表施政演说时毫不掩饰地表达了日本将向大陆扩张的政策。他说：“盖国家独立自卫之道，本有二途。第一曰守护主权线，第二曰保卫利益线。其中，所谓主权线，国家之疆域也。所谓利益线，曰与主权线之安危密切有关之区域也……欲维持一国之独立，惟独守主权线决非充分，亦必然保护其利益线。”又说：“我方利益线之焦点，在于朝鲜”；他还认为：日本对外扩张的主要敌手，“不是英国，不是法国，亦不是俄国，而是邻邦清国”。与此同时，他还写出《军事意见书》、《外交政略论》等文件，主张侵略中国，夺占朝鲜，与英、俄列强争斗等。外相青木周藏也向日本政府提出《东亚列国之权衡》，主张将俄国逐出西伯利亚，“日本领有朝鲜、满洲及俄国沿海州”，对朝鲜“采取强硬手段，施行干涉主义”。他的主张也都得到了内阁认可。至此，日本的大陆政策在明治初期扩张路线和军国主义体制的基础上已经基本形成，对大陆发动战争的准备也趋于完成，剩下的只是如何寻找时机或制造发动侵略战争的借口。