首页 -> 2006年第7期

中国户籍改革剑指何方

作者：张泽民

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　　2006年作为户籍改革元年被人们寄予厚望。在今年3月举行的“两会”上，尽管有关户籍改革的声音相对平和，但专家的论述、媒体的追踪、公众的呼声，户籍改革始终被置于社会广泛关注的视阈。随着时代的发展，经济的腾飞，公民国民意识的日渐提高，户籍改革已成为一种迫切的需求。中国户籍改革如何走，怎样深入，最终要达到一个什么目标，政府有关部门正在加紧研讨。一些专家、学者和普通公民也都争相发表自己的看法，提出自己的建议。本刊在今年5月号上刊登了《中国户籍制度改革纵横谈》，对户籍问题进行了全面的扫描，本期我们请户籍专家王太元谈一谈对户改的认识。
　　
　　中国进行了二十多年来的户籍制度改革，主研中国户籍制度的中国人民公安大学王太元教授既是见证者，更是参加者，因而对现行户籍制度存在的问题及改革的难点、症结有着较深刻的认识。
　　
　　户改难点躲在背后
　　
　　王太元说：“许多指责现行户籍制度的人，实际上指责的是现行户籍制度中的户口迁移制度，而不是整个户籍制度本身。”他认为，以“城乡户口一元化”为特征的新一轮户籍改革，是实现社会公平的一个重要步骤。但是，户籍改革的核心是实现城乡居民在户口方面的无差别对待，它本身并不能实现城乡居民在其他方面的无差别对待。他作了一个非常形象的比喻：在计划经济状态下，户籍制就是各种社会管理制度的一个大门卫，这个门卫根据背后各个制度的指令鉴别各种人，确定哪些人可以进城，哪些人不能进城。实现了城乡户口一体化，户口上不再分城市人、农村人，这个门卫也就没有必要再像过去那样严把大门，人们进城就要容易得多。但进来之后，有没有房住，能否找到工作，小孩能不能上学，不是门卫能完成的工作，就需要户口背后的其他制度出马了。2001年12月6日，广东宣布实现除广州、深圳之外的“全省城乡户口一体化”，王太元当时就指出，这种改革早就该进行，而且广东能承受得起，但是必须要有全方位的配套改革，如果相关制度不配套，早晚要刹车。果然被他说中。几个月以后，有关部门通知，改革方案暂停执行。事实表明，这样的户籍制度改革，不是简单地改个名称的问题，改户口本容易办到，但要改变由它牵扯到的人事、劳动、教育、社会保障等制度就难了。
　　对于目前各地已出台的户改措施，王太元的评价是，这些改革其实都没有突破公安部1998年的四条意见。曾经有人与王太元讨论户籍制度问题，指责说，就是户口的限制，使得劳动力的调配很困难；还有的说，人才不流畅也是户口造成的。王太元回答得很干脆：你们严格执行宪法和相关法律的公平待遇，把招工、聘用条件中的“本市户口”四字去掉，人才流动和劳动力调配中的阻碍自然就没有了，关户口什么事!
　　现在，各部门的改革正逐步进行，附加在户口上的利益差别也在减少。比如，2005年公务员考试的条件中取消了户口限制，全国取消农业税，到2008年全国实行农村义务教育免收学费，农民工子女可以平价上学，北京最近还开放部分外地户口学生小学升初中等等。对此，王太元说：“我国户籍制度的形成是历史的选择，有它的特定条件和合理性。现在提出了户籍制度改革，也是社会发展变化的需求。这一改革本身虽然不能实现城乡居民的无差别对待，但是它必然会给长期在户口本背后受户籍制度庇护的各种相关制度带来巨大冲击，迫使其进行符合社会发展进程、满足广大公众需求的配套改革，而这些改革的逐步到位，就会实现城乡居民的无差别对待。
　　
　　何为迁徙自由
　　
　　有人认为实行户口一体化，户口迁移完全不受限制，将造成一些大城市的人满为患，很可能像巴西原首都里约热内卢一样蜕变为大贫民窟。对此王太元称，这种认识的误区在于对迁徙自由的理解上。应该明确迁徙自由指的是一种法权自由，即个人有权进入、滞留、工作、生活、离开某个地方，也就是说你有选择的权利，但这并不意味着你就可以实现自己所希望的迁徙，也就是说，“迁徙自由是自由迁徙的前提，但迁徙自由并不能自动实现，国家既无办法、也无责任保证每个公民都实现自由迁徙”。比如在美国，你可以选择到曼哈顿去居住，但那里房租太贵，住不起，你只好不去。所以，迁徙自由是相对的、有条件的，不是绝对的自由。
　　关于迁徙自由，我国法律有明确的规定。1949年9月29日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》第5条把迁徙自由列为人民的ll项自由权之一。1954年9月20日通过的《中华人民共和国宪法》明确规定“公民有居住和迁徙的自由”。自1975年修改的宪法将迁徙自由删除后，几十年里数次修宪都没有涉及这项权利。进入改革开放年代后，要求宪法重新确立公民迁徙自由的呼声一直不断，且逐渐升温。
　　2003年王太元曾提出过：“迁徙自由，五年可成。”他的依据是：中国的城市从一百多个已发展到六七百个，城市人口从一亿多发展到五六亿，城市容纳人口的能力已经成倍增长；中国农村经过二十多年的改革和建设，也有了相当的改善，农村与小城镇的差别在缩小；社会各方面的变革，使人们希望获得的以前城市居民得到的好处中的相当一部分已经或者将要不存在。在这样的客观条件下，如果各方面的改革迅速跟上，宪法随后明确，与迁徙自由权利相关的法律迅速配套，我们就能实现迁徙自由。
　　王太元主张，我们要实现的是“国家依法规范、地方市场调节、个人自主抉择”那样一种“迁徙自由”。这三句话表明，人口的迁徙自由应该在依法有序并受经济规律支配的条件下得到保障。
　　对于人口进城增加城市压力的看法，王太元很不以为然：“人口进城，首先是给城市的市场经济注入了活力和提供了可能，而不是一种阻碍。”按国际人口学研究，农村人口入城是城市化进程的巨大动力。但一些地方却把动力当压力，非常害怕农村人口进城。“如果仅就就业、交通、住房等需要本地付出巨大投入的问题单独地看，众多农村人口进城是巨大压力的说法是有道理的；但如果将生产与消费结合起来看，就没道理了。”王太元以北京为例做了具体剖析：凡是收钱的部门，众多经济部门和工商、税务等部门，从来不用担心北京市流入人口多了，人多人气儿才旺、财税收入才多啊；而公安、城建、民政、医疗、劳动、教育等等用钱的部门说，北京的人口不能太多了。为什么?因为我们国家各部门的财政拨款大多是按常住人口来计算的，额外添加外来人口这一块，用钱部门的经费当然就不够了。但是，假定一个外来人口在北京一个月的基本生活费是200元，按北京400多万外来人口计算，每个月就是8个多亿，其中有相当比例的税收，往往是几千万甚至上亿，二年就是几个甚至十几个亿，如果把这些钱在财政上转移支付，用来解决用钱部门因为人口增加造成的经费不足，比如农民工子女上学问题，应是没问题的。一个市政府，当它站在全市的高度上，量入为出，出和入都均衡起来考虑时，就会发现，外来人口带来的不仅有压力，更是促进城市发

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