——美国房地产行业发展之政策变迁篇
陈延年
房地产是国民经济的重要产业，同时也影响政治稳定和社会公平层面，所以，即使在美国这样市场化程度很高的国家，政府对房地产的政策干预也不少。
美国住房政策的出发点主要是面对中低收入家庭。自上世纪30年代以来，美国历届政府都很重视住房问题，其住房政策有过一系列的调整，但重点始终是确保中低收入家庭能够买得起房子。
历数从罗斯福时代到克林顿时代的房地产行业政策，说房地产的发展是总统的事业似乎也并不为过。
罗斯福与杜鲁门时代：从200万失房者到居者有其屋
1929年至1933年，美国经济出现大萧条，都市中房屋建设减少了约90%，近200万户居民因无力偿还贷款而丧失住房产权，约1600家银行因无法回收贷款而破产。住房问题成为影响经济发展和社会稳定的一件大事。
罗斯福政府看到问题的实质：一方面是居民的支付能力在下降，一方面是银行体系的信用失灵。解决问题的关键是打通两者之间的资金链，政府于是果断地引入抵押担保体系。
罗斯福批准了《住宅抵押贷款法》（HOLA），该法规定由联邦政府提供担保，形成长久性、以分期还款方式运作的抵押市场；1934年，美国国会正式通过《国家住房法》（NHA），成立联邦住宅管理局（FHA）和联邦储蓄贷款保险公司（FSLIC），组建“互助抵押贷款保险基金”，对个人住房抵押贷款提供保险；1937年的《公共住宅法案》提出，设立联邦平民房屋建设署（USHA），以维持永久性的中央政府补贴。
在1949年修订的《国家住房法》中，杜鲁门政府提出宏伟的目标：“为每一个美国家庭提供大方的、具有良好居住条件的住宅”。
在经济复苏和房地产政策的刺激下，美国房地产行业进入一个快速发展的时期，住房需求远远大于住房供应，开工创新高，住房拥有率节节上升，从1950年的55%上升到1960年的61.9%。
罗斯福和杜鲁门时代奠定了美国房地产政策的两大基石：
第一，奠定了政府、金融机构、消费者和地产商的黄金四角关系。引入政府担保，既确保了金融机构的信用，又确保了向消费者提供资金的能力。分期还款方式使消费者有条件提前拥有合适的住房，需求被刺激起来，这大大推动了房地产行业的发展。
第二，杜鲁门提出的目标与其说是政治口号，不如说房地产政策已开始成为美国政府调节经济发展的一个重要手段。从此后几十年的美国经济发展看，房地产对国民经济的推动作用日渐明显。
肯尼迪与约翰逊时代：一切为了平等
肯尼迪政府改变传统的帮助低收入人士的做法，提出由私人机构兴建并出租低收入家庭住房的设想，1961年制定第221（d）（3）条款的“低于市场水平利率”的贷款计划，鼓励私营金融机构按照比市场水平低的利率向租赁性住宅项目提供贷款，而将此抵押权按照正常的市场行情出售给联邦全国抵押协会，这两个合同之间的差额由联邦政府补贴。
由于补贴数额庞大，政府财政收支很难平衡，1965年，约翰逊政府提出“租金增补”计划，将低收入家庭用于住房支出的比例限定在其收入的20%，其余租金部分的差额则由政府提供补助。
1965年，联邦政府设立国家住宅和城市发展规划部，后来的许多住房计划都由此部门负责实施。这个部门的设立体现了联邦政府对公民住宅发展的重视。
1968年，《平等住宅法》颁布，禁止在公共或私有住宅活动中从事一切与种族、肤色、宗教信仰和原居住国相关的歧视活动。在约翰逊总统指示下，同年出版了一份关于住宅质量和住宅所有权的咨文。
无论是鼓励私人资金介入，政府补贴，设立管理部门，还是禁止各种歧视，这期间美国房地产政策的一条主线仍然是维护社会公平。
尼克松与福特时代：开辟二级抵押市场
1969年，尼克松上台之后，实施了第235条款的“自置居所计划”和第236条款的“租赁住宅计划”，但是收效甚微，公屋建设中断。1970年，国会通过《紧急住宅融资法案》，批准成立联邦住宅贷款抵押公司（FHLMC），协助FHLB下属的各储蓄与贷款协会开辟二级抵押市场。1974年出台《住房与社区发展法案》第8条款计划，替代原先的第235条款计划和第236条款计划，明确为低收入家庭交付租金提供信用担保。
后来，福特提出“社区发展补助计划”（CDBG），将住房建设、都市重建和其他住房资助计划结合在一起，并将资金分配给各州和地方政府，旨在促进社区的发展。
二级抵押市场和第8条款计划进一步推进了中低收入人群住房问题的解决，推动了社区化发展，给住宅产业注入新的活力，使行业发展在1972年出现了一个空前的高潮。
里根与布什时代：减税，担保和信用证明
进入里根时代，美国开始实行“新自由主义”经济政策。其中重要的政策措施包括：削减社会福利支出，解除政府部门对私人企业的管制，减税刺激投资。
这在里根执政期间的房地产政策上得到一定体现。
在福利支出方面，为了减少政府的财政压力，里根修订了第8条款计划，提高租客承担租金的标准(由家庭收入的25%增至30%)，并且降低政府确定的“公平市场租金”标准。
但是，加快解决低收入家庭住房的政策并没有取消，里根的做法是从房地产企业入手解决问题。1987年，里根推行“低收入阶层住房税金信用计划”，为针对低收入人士提供住房项目的业主提供税收减免的优惠，政府每年为此计划提供了约30亿美元的财政补贴，使不少项目获得的税金减免达到可承担住宅项目成本的50%以上。
布什政府出台了《国民可承担住宅法案》，一方面通过担保和信用证明方式为租客提供帮助，有效利用现存的住宅；另一方面，加强地方政府和地方非营利社区的开发机构在住宅建设中的作用。
与前几个时期相比，里根和布什开始从直接补贴措施转向间接调控，事实上减免税收促进了房地产企业的发展，而信用证明等方式也减轻了联邦政府的资金压力。
克林顿时代：接力棒传给地方政府
克林顿改革了住房与城市发展部（HUD）的职能，在削减联邦政府对住房有关预算的同时，将执行住房计划的职能逐步转交到州和地方政府。把联邦政府的沉重财政负担转给地方政府分担，并综合应用多种政策组合推动住房消费。
1995年，克林顿宣布公民住宅拥有率在2000年达到67.5%的战略目标。1997年宣布《多员家庭资助性住房改革及承受能力法案（MAHRAA）》，这将涉及180万个住宅单位和440万人的利益，同时也为1999年以后逐步改革由FHA提供保险的抵押贷款体制创造条件。同时，联邦政府还新增45亿美元的资金用于支持在1998年到期的第8条款合约的更新。
克林顿主政时代，保障中低收入群的房屋购买能力依然是政策重点。从行政管理和财政支持上，这一时期更重视地方政府的作用，而联邦政府则更加重视在宏观调控上的目标导向。
总结美国大半个世纪以来的房地产政策特点，可以得出三个鲜明的结论：
房地产政策始终是福利政策的重点内容。从罗斯福“新政”时期的公屋建设一直到克林顿的《多员家庭资助性住房改革及承受能力法案》，中低收入阶层的房屋购买承受能力始终是政策关注的核心。这是因为住宅状况最能体现一个社会的公平程度，无论今后美国房地产行业如何发展，政策如何演变，维护公平的居住权将始终是美国政府的一大政策重点。
始终依靠金融杠杆保障房地产的稳定和活力。“大萧条”时期，罗斯福解决了资金链问题，开始建立政府、金融机构、消费者和房地产企业的黄金四角关系，肯尼迪提出了“低于市场水平利率”的贷款计划，尼克松时代开始建立二次抵押市场，布什向租客提供信用证明，克林顿改革抵押贷款体制——显示出美国政府对金融杠杆的运用逐步成熟。
政府指导下较为有效的私人参与。美国是市场经济国家，所以历届政府始终重视鼓励私人机构参与住房建设与经营。美国政府不时地借助私人机构的力量，也不时地向房地产商提供各种政策支持。这与中国目前地产商与政府之间的关系形成了对照。
从美国房地产行业的政策演变历程看，美国房地产行业从来不是一个纯市场运作的体系，美国政府对房地产行业一直进行强有力的干预和控制。房地产对中国的经济发展、政治稳定和社会公平的重要性只会比美国大，因此，中国政府对房地产的政策干预只会更强，房地产企业必须和政府并肩努力。