首页 -> 2007年第7期
论加强特殊教育立法的必要性与可行性
作者：汪海萍
关键词 特殊教育法 必要性 可行性
分类号 G760
受教育权是残疾人生存与发展的基本权利，法律是残疾人受教育权最基本的制度保障。以立法的方式进一步促进和保障残疾人受教育权利的实现具有特殊的意义。
1 加强特殊教育立法的必要性
1.1 受教育权是残疾人生存与发展的基本权利
受教育权是《世界人权宣言》以及各国法律所承诺的公民基本权利。对于残疾人而言，教育更具有非同寻常的意义。正如邓朴方所言：“能否受教育意味着残疾人能否在事实上得到生存的权利，能否掌握自己的命运，摆脱在社会生活中‘沉底’的境况” [1]，由社会负担变为社会发展的动力。1987年全国残疾人抽样调查数据显示：我国残疾人口中将近70%是文盲和半文盲，而同一时期，我国残疾人中依靠政府、集体救济和家庭供养的比例也近70%[2]。两个比例的惊人接近决非偶然，它表明教育不是残疾人的奢侈品，而是必需品。残疾并不是残疾人遭遇歧视和贫困的终结原因，残疾而又缺乏教育，才使他们永远摆脱不了贫穷和歧视。确保残疾人受到合适的教育，是使他们摆脱依靠社会、他人“输血”，增强自身“造血”功能的唯一途径，是其获得平等、参与、共享能力并真正享有人的尊严的基本保证。
就社会而言，残疾人的教育状况也将直接影响一个国家的教育以及人口素质的整体水平。依据短板理论，一只木桶的容量取决于最短的一块木板；一根锁链的强度取决于最弱的一环。因而，残疾人受教育权的实现程度通常是一个国家教育水平与文明程度的重要标志。
1.2 残疾人受教育权实现的现实困境
改革开放以来，我国特殊教育事业取得了举世瞩目的成就，残疾人受教育的状况有了很大的改善。残疾人文盲率从1987年的66.37%下降至2006年的43.29%，残疾学龄儿童入学率从不足6%上升至63.19%，而且残疾人受教育的程度也有了很大提高。表现在每10万残疾人中具有初中文化程度的人数从1156人上升至15039人；高中文化程度的人数从1165人上升到4893人；接受大专以上高等教育的人数从287人上升至1139人[6]。这些成就来之不易，需要我们倍加珍视。但与我国社会发展的整体水平以及教育的平均水平相比，残疾人受教育权的实现程度还很低。2001年，我国残疾儿童学前教育入学率比非残疾儿童低26.63%；2005年，残疾儿童义务教育入学率比非残疾儿童低17.08%，2001-2004年，残疾儿童义务教育辍学率比非残疾儿童高15.22%，且呈上升趋势[7]；截至2006年底，“全国30万以上人口的县中，仍然还有493个县没有特殊教育学校。”[8]残疾人高等教育的状况更不乐观。据统计，近年来我国每年约有4000名残疾人进入高校接受高等教育，而同一时期，我国普通高校年招生数均超过400万，残疾大学生不足千分之一。2006年第二次全国残疾人抽样调查数据显示：我国现有残疾人口8296万，约占全国总人口的6.34%[9]。如果进一步考察特殊教育尤其是随班就读的质量，会发现差距同样显著。为防止差距的进一步扩大，为更好地促进和保障残疾人的受教育权利，迫切需要加快立法进程，加大保障力度。
1.3 法律对于残疾人受教育权的特殊保障
在现代社会，权利的保障主要是通过法律实现的。残疾人作为社会上最脆弱，权利最易被忽视、被践踏的群体，其权利的实现更仰赖法律的特殊保障。法律对于残疾人受教育权的保障作用主要表现在：第一，以立法的方式将残疾人接受教育的正当要求法定化，确认受教育是残疾人应该享有的法定权利，而非恩赐、施舍或奖励。而权利的法定化是权利主体真正享有权利的前提与关键；第二，确认残疾人与非残疾人享有同等的教育权利，使残疾人获得形式上的教育平等权；第三，认识到“平等权利的抽象赋予”决不意味着所有人实际上都享有实现权利的手段，“形式平等在现实的差别面前会造成广泛的不平等”[3]，进而确认特别扶助原则，通过倾斜性保护为残疾人受教育权的实现提供“强大的制度依托和现实保障”[4]，以追求教育的实质平等。
回顾历史，可以发现：法律对于特殊教育的发展有着重要的推动作用。1975年，美国颁布了对特殊教育具有里程碑意义的《所有残疾儿童教育法》(即PL94-142法)，该法“极大地促进了美国特殊教育的发展，使残疾儿童受教育的人数由22万多人猛增到370多万人(1977年)”[5]。并且特殊教育的质量有了很大提高。英国特殊教育在从隔离走向融合的过程中，著名的《渥那克报告书》发挥了极为重要的作用，不仅开启了英国融合政策的大门，还直接影响了此后的教育立法。改革开放以来，我国特殊教育事业的快速发展与长足进步，固然得益于经济发展与社会进步，但《残疾人保障法》、《残疾人教育条例》等法律法规的颁布与实施是更为直接的原因。
1.4 我国现行特殊教育政策法规存在的不足
如前所述，我国现行的特殊教育政策法规在推动特殊教育发展的过程中发挥过极为重要的作用，但与特殊教育的发展要求相比、与残疾人的教育需求相比，还存在着明显的不足，主要有：第一，相关条款分散，法的级别不高，尤其缺乏核心的《特殊教育法》，权威性不强；第二，宣誓性的语言过多，部分条款用词空泛，可操作性不强；第三，存在明显的程序瑕疵，加之问责不严，缺乏应有的强制性。这些不足直接影响其实施绩效，并制约着特殊教育的进一步发展。
关于现行特殊教育政策法规的贡献及其存在的不足，学界评价大体一致，但论及制定特殊教育法，看法不尽相同。一种意见主张暂不制定特殊教育法，而是修订残疾人教育条例，增加细则，使其更具操作性，待条件更为成熟时再出台《特殊教育法》。理由是：目前特殊教育的主要问题是已有政策法规未得到很好落实，加之我国社会正处在转型期，变化太快，地区差异甚大，学科本身也不够成熟，尤其缺乏足够的专业人员和本土化的系列工具，在这种情况下立法，可能导致朝令夕改。另一种意见认为应该尽快制定《特殊教育法》，因为现行特殊教育政策法规存在上述不足，已难以很好地规范和推进特殊教育的发展。客观地看，我国现行特殊教育政策法规确实存在实施绩效差的问题，但之所以实施不力，相当程度上源于现行政策法规缺乏权威性、可操作性以及强制性等缺陷。至于专业人员的培养以及本土化工具的研制，更需要通过加强立法才能真正提上议事日程并落到实处。为避免出现朝令夕改，法律可以原则一些，同时出台实施细则。但以社会变化快、学科发展不够成熟而延缓立法，其理由不充分。
[2]