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我国工读教育困境的原因分析
作者：段茹宏
关键词 工读教育 经济学分析 立法因素 社会学分析 自身因素
分类号 G765
工读教育是对品德行为偏常、家长教育失控、所在学校难以转变的中小学生进行教育的特殊的教育形式，是义务教育的重要补充，是我国普通教育的重要组成部分。工读教育自五十年代创制以来，对行为偏常、有轻微违法行为的青少年的教育挽救成功率一般在85％以上，对预防青少年犯罪发挥过重要作用，成为预防青少年犯罪的最后一道防线。但是自二十世纪九十年代以来，市场经济的发展，国家法律的变革，工读教育在社会中的地位被逐渐淡化，生源逐渐下降，工读学校数量逐年减少，我国目前的工读教育面临着严重的危机。
造成我国工读教育危机的原因是多方面的，但是作为计划经济体制产物的工读学校与市场经济运行方式的矛盾、立法改变对工读教育送读制度的影响、家庭结构变化等社会因素的影响、工读学校自身的局限性等是当前工读教育困境的最主要原因。
1 工读教育困境的经济学分析
工读教育面临的困境，首先来源于市场经济的冲击。作为计划经济体制产物的工读学校，在计划经济体制下运转非常正常，但是随着市场经济的发展，工读教育与市场经济之间出现了矛盾。
1．1 工读学校作为公益主体与市场经济主体之间的矛盾
在计划体制下，工读学校是公益主体，同时又是国家计划经济运行中的一颗棋子，二者基本是一致的。但是在市场经济体制下，根据法律的规定，工读学校仍然要定位于公益性质，同时工读学校又是市场经济主体，这二者之间不可避免地会有矛盾。作为公益主体，工读学校不应该考虑自身的经济利益，应该为公益事业服务。但是作为市场经济主体，每个主体都是理性的“冷血人”，都是自身利益的理性的判断者，它既要考虑自身的经济效益问题，也要考虑职工的利益，这样在决策的时候就会与公益性质发生碰撞。工读学校在经费的使用上可能会出现挤占、挪用现象，硬件建设方面会出现人为的缺口，教师可能会因为福利待遇的相对降低、甚至是绝对降低而流失。工读学校地理位置偏僻，或是弄堂学校，校办工厂创收很不理想。与普通中学相比，工作时间长、心理紧张、辛劳，而待遇偏低，骨干教师流失现象较多（见表1、表2、表3）。这些因素反过来又影响到工读学校的生源，招生数量减少、培养质量下降，以至于形成恶性循环。
注：本文所有表格数据来源于鞠青主编的《中国工读教育研究报告》(中国人民公安大学出版社，2007年1月版，27页至29页)，在使用形式上略有变动。
注：百分比为该项目学校数占有效回答学校数(58所)的比例
1．2 工读教育投资的长期性与市场经济急功近利之间的矛盾
工读教育的投资效益是长期的，并且这种效益是潜移默化的，在短期内很难见到有形的效益。但是市场经济对一项投资的评判却是急功近利的，这样不可避免地就会影响到对工读教育的投资问题。重庆市南岸工读学校校长雷文生算了笔帐：在有2000人的普通中学，买100台电脑2-3年就可以收回成本，加以更新。而他们学校花10多万元买了29台电脑，可以保证每个学生有一台机子。按一学期每个学生收取60元上机费来算，他们要30年才能收回成本，加以更新［1］。这严重影响到市场经济主体投资工读教育的积极性。
1．3 工读教育投资的巨大性与政府有限投入之间的矛盾
工读学校的投资是巨大的，相对于普通学校，工读学校在硬件设施的配置上、教师的配备上都有特殊要求。在硬件建设上，工读学校不仅要考虑教学设施的建设，而且要考虑教学设施的封闭性，还要考虑办校办工厂供改造问题少年和训练职业技能使用。在教师的配备上，不仅要考虑工读学校的师生比要远远低于普通学校，同样数量的学生要配更多的教师，而且要考虑学生的特殊性，配备有特殊要求的教师，如技能辅导教师、心理健康辅导教师等。为此，国家规定，各级政府对工读学校在人、财、物上的投入在比例上要相当于或高于完全中学，甚至达到重点中学的优惠待遇。但是由于种种原因，政府在工读教育方面的投入是十分有限的。中央综治委预防青少年违法犯罪领导小组办公室委托青少年研究中心于2005年对全国工读学校进行的校长问卷普查的资料显示：工读学校教职工在评优、评模、晋级、住房分配中享受政府给予的倾斜政策的只有12所学校，仅占有效回答的18.8％。有限的投入加剧了工读学校自身存在的种种矛盾。
1．4 工读教育投资效益的长期性与地方政府政绩的短期性之间的矛盾
正如上文所述，工读教育的投资是巨大的，投资效益是长期的，并且是潜移默化的。对工读教育的投资效益，不能简单地从在校学生多少来判断，而更应着眼于工读学校所应承担的职能。但是现在社会上也包括教育界内部，往往把工读学校视为“垃圾”学校，认为工读教育是一种“劣质”教育。而所谓的优质教育，则被定义为升学率高的重点学校的教育。许多持这种观点的地方政府领导认为投资给劣质教育的工读教育并不能给自己带来明显的政绩，而投资于所谓的重点学校却可以马上收到立竿见影的效果，政绩卓著。因此，这些地方政府领导往往忽视、甚至轻视对工读教育的投资。这种情况导致了地方政府对工读学校的投入明显不足。
上述矛盾的存在直接导致了地方政府对工读教育的投入不足、工读教育的硬件设施建设滞后，导致了工读学校筹集资金发展硬件的积极性不足，导致了优秀教师资源的流失等，严重制约着工读教育的发展。
2 工读教育困境的立法因素分析
工读教育生源下降除了市场经济的因素之外，立法的因素也有很重要的影响。
长期以来，工读教育采取的是强制入学的方式，由公安局、派出所强制送往工读学校接受教育。1987年6月17日《国务院办公厅转发国家教育委员会、公安部、共青团中央关于办好工读学校几点意见的通知》又明确规定：工读学生入学须经当地区、县教育局和公安局共同审批。学校和街道要共同做好家长及学生的思想工作。经过审批应当入工读学校学习而拒不报到的，或报到后又中途擅自逃离的，公安部门要积极帮助学校使他们入学。这种强制送读的立法规定有效地保障了工读学校的生源。
但是新时期的立法变化对这种强制送读形成了冲击。1999年11月1日，《预防未成年人犯罪法》第四章第三十五条规定，“对未成年人送工读学校进行矫治和接受教育，应当由其父母或其他监护人，或者原所在学校提出申请，经教育行政部门批准。”该规定本无可厚非，从法律的角度讲，问题少年还没有到刑事司法、行政法规必须干预的地步，强制送读有不利于保护青少年、预防青少年犯罪的一面。但是在实施过程中，由于其他各种因素的影响，该法律规定成了一些家长不愿送孩子到工读学校的借口，成了一些家长“保护”问题少年的挡箭牌，派出所不能再往工读学校送学生了，甚至还发生过因为派出所强制送读学生引起家长上访告状事件的发生。正是因为对本应该送工读学校的学生变相采取了“自愿”原则，相关的法律法规配套措施又不到位，许多本可以挽救的孩子却被放任自流，既导致他们一步步走向犯罪的深渊，又严重影响到工读学校的生源，把工读学校一步步逼向停办的边缘，严重制约着工读学校在预防青少年犯罪方面作用的发挥。