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甘肃省民办中小学“两免一补”面临的问题与对策研究
作者：胡 勇 陆雁飞
[关键词]民办中小学 农村学校 两免一补
民办教育作为一种新型的教育模式，是在公办学校教育投入不足，校舍、师资紧张的情况下应运而生的。它有力的补充了公办教育之不足，对国民教育事业贡献了一定的力量，并对促进全社会教育的发展起到了相当重要的作用。但是，随着2003年国务院在《关于进一步加强农村教育工作的决定》中提出“两免一补”（免除学杂费、免费提供教科书和补助家庭经济困难寄宿生生活费）的政策，在民办中小学中占学生比例较多的流动儿童和留守儿童却因享受不到“两免一补”政策，使得他们由于家庭的贫困和家长认识不够而不能或者不能完全接受义务教育。民办教育由于缺乏相关政策和资金支持而陷入了困境。由于民办学校接收的生源主要是打工人员子弟和留守儿童，还有的是由于某种原因公立学校不接纳的孩子，这些孩子也是国家义务教育的对象。解决好这些儿童的入学及享受“两免一补”政策，关系到义务教育的真正落实，符合“让每个孩子都能接受义务教育”的规定。针对这个问题，我们对甘肃省的民办中小学校进行了深入的调查研究。
（一）面临的问题
甘肃省在认真贯彻“积极鼓励、大力支持、正确引导、依法管理”的方针的基础上，根据《教育法》、《民办教育促进法》等法律法规，起草了《甘肃省关于〈民办教育促进法实施条例〉的实施细则》，对民办教育的发展做出了具体规定。民办中小学的存在，弥补了甘肃省公办中小学不能完全解决儿童入学的缺口，为甘肃省基础教育事业做出了积极的贡献。从2005年3月1日起，甘肃省实行《甘肃省农村义务教育阶段贫困家庭学生“两免一补”工作实施暂行办法》，使全省义务教育阶段受益学生达到150多万，基本解决了家庭经济困难学生上学难的问题。但是在甘肃省的民办中小学中，学生并不能很好的享受国家这一政策。根据我们对甘肃省民办中小学校的调研分析，流动儿童在民办中小学占到学生总数的40%以上，而这些民办中小学学生享受“两免一补”政策的占不到5%。由于流动儿童享受不到“两免一补”的政策，使得一部分儿童由于家庭贫困和家长认识不够而辍学，学校也陷入了困境。
1.流动儿童享受“两免一补”政策困难。由于户籍制度的限制，规定儿童只能在户籍所在地上学。因此，离开家乡的孩子很难有与当地孩子同等的上学机会，这就造成了流动儿童上不了学或者上不了好的学校，享受不到“两免一补”政策。
2.“义务教育公共资源共享机制”尚未建立，不能快捷地解决学费的转换。比如会宁学生在兰州上学，不能享受“两免一补”政策，理由是享受的义务教育“两免一补”经费在会宁。
3.社会和教育行政部门对民办教育地位的认识不全面。在和甘肃省民办中小学校长座谈中，他们都发出同样的心声——政府不关注民办中小学的发展。很多人认为，民办学校主要是以赢利为目的，存在与否意义不大。而事实上民办学校接收的生源主要是流动人口的孩子、打工人员子弟和由于某种原因公立学校不接纳的孩子。
（二）对策研究
1.“两免一补”应把民办中小学校的学生也纳入政策适用范围。首先，甘肃省的这些民办中小学校在一定程度上承担了义务教育的责任。每个儿童都享有平等的受教育权，“两免一补”政策针对的应该是所有儿童，而不应因学校的性质进行区别对待。也就是很多家长和校长反映的“给不给‘两免一补’是一个问题，平不平等对待民办学校的农村学生又是一个问题。”其次，把民办中小学校义务教育阶段的农村中小学生纳入“两免一补”避免了这部分学生为接受义务教育而双重付费，尤其是贫困家庭的子女。再次，民办学校帮助解决了下列人群的后顾之忧：流动人口的子女，难管、没人管或父母及爷爷奶奶管不了的孩子，以及单亲家庭、城市下岗职工、双职工的子女。最后，保障流动儿童受教育权利是教育公平的集中体现。我国政府长期重视贫困地区、少数民族地区以及农村偏远地区的教育机会不均等问题，并积极采取了一些政策和措施来努力消除因为经济、文化等原因所造成的教育过程中存在的事实上的不平等问题。但是，对于城市中存在的教育机会不均等现象关注较少。随着流动人口规模的扩大，流动儿童少年作为教育机会不均等问题中的特殊群体逐渐进入了人们的视野。
每个孩子都有公平享受义务教育的权利，孩子是祖国的未来，民族的希望，农民工对城市的发展做出了很大的贡献，社会更应该有宽广的胸怀、远见和爱心，解决好农民工子女的教育问题。特别是在义务教育阶段，应采取一切可能的措施，保证他们都能接受良好的义务教育，共建社会主义和谐社会。
2.创新教育体制，推行“教育券”制度，使“两免一补”政策因“人”制宜而不因地制宜。“教育券”制度也称“教育助学凭证”制度，是美国当代著名经济学家、诺贝尔奖获得者弗里德曼于1995年首先提出的。他主张将政府有限的教育经费以有价证券的方式经过折算后发给学生，以此增加对学校的选择权和激发学校之间展开竞争，促进教育教学质量的整体提高。我国在对待流动儿童的义务教育这个问题上，可推行“教育券”制度，应当将“教育助学凭证”直接发到农村每一个学生手中；学生持“凭证”可在全国任何地方学校上学，充抵学杂费；学校最后持“凭证”向国家兑换经费。只有这样，义务教育法才会落到实处，从而实现义务教育经费的有效转移和教育资源配制的最优化。
在政策上，要加快户籍制度改革，逐步消除城乡收入差距。改革户籍制度的核心并不在于完全取消户籍制度管理，而是要逐步弱化乃至取消与户籍相联系的城乡隔离的各种制度，从而保障劳动力的合理流动。政府应制定并实施优惠政策和配套措施，使流入城市的农民享有与城市居民平等的权利和社会权益。同时，逐步实现以户籍制度改革为中心，破除就业、医疗、住房、教育等制度壁垒，引导农村剩余劳动力在城乡间有序流动。在配套改革到位前，可先开辟打工人员子女就学“绿色通道”，使其享受与打工者所在地孩子同等的受教育待遇，免除一切限制和收费，这是解决农村留守儿童的根本所在。
3．国家继续加大对义务教育的集中管理与推广“两免一补”政策的力度，避免政出多门的现状。
（1）建立“两免一补”经费保障机制。一方面，针对农村地区的实际困难，建议中央与地方增拨资金，尽快将民办中小学纳入“两免一补”范围，与地方学校享受同一待遇，以利于建立和谐社会；另一方面，强化资金管理，建立“直通”拨款机制。目前，中央财政免费教科书资金统一纳入财政国库管理，实行分账核算，集中支付，封闭运行。地方“两免一补”资金也相应实行了专户或专账管理。但到基层，上级部门下拨的“两免一补”资金，往往不是通过教育主管部门直接拨入学校，而是先进人乡镇财政账户再转发。这往往会造成资金的二次截留，延缓发放。建议在大力推行“乡财县管”的同时，将“两免一补”专项资金采取专款专用的“直通车”方式一拨到位，直拨学校，以免产生越是贫困地区，补助资金被政府部门截留、缓拨越严重的现象。
（2）确保地方配套资金足额到位，加强监督机制。在中央财政逐年加大对农村义务教育投人的同时，地方配套资金能否足额到位，严重影响着“两免一补”政策的完整性。因此，应对地方配套资金进行检查督促。要求地方想尽一切办法，调整支出结构，统筹安排地方财力与中央转移性支付，满足政策兑现的需要。建议中央采用行政和经济的手段对地方配套资金到位情况进行约束，如可每年度安排财政部驻各地专员办联合教育、审计部门组成“联合审批小组”组织专项检查，对资金配套到位、管理措施得当、财务制度健全的地区，再分配其他教育专项资金时给予适当奖励；对资金配套不到位、管理不力、财务制度不健全的地区，在分配其他教育专项资金时酌情扣减，以示惩罚；对于经费使用不当，弄虚作假，截留、挪用资助资金的，按照《财政违法行为处罚处分条例》的有关规定，发现一起，查处一起，决不姑息，确保“两免一补”政策真正落到实处。
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