首页 -> 2006年第3期
郡县制与美国政体
作者：尹振环
《“秦家店”的郡县制》一文，分析了我国郡县制的形成、内涵，并与法式郡县制作了点粗线条式的比较。现在需要接着那个话题，再将郡县制与美国政体作点粗略比较。虽然美国政体是现代的，但通过比较，才会进一步了解古今中外的郡县制，并且顺便就了解了在美国为什么不会发生斯大林式的错误。
一、一部朴实与力行的“主权在民”宪法
不是说凡是没有出现秦皇汉武、拿破仑等等讲英语的国家，就没有强有力的中央集权，他们的总统、首相权力很小很少。不，不是这个意思。随着生产力的高度发展，西方各国都大大加强了中央集权，有着“帝王般的总统”、总理。以美国为例，总统掌握全部行政大权，总统的行政命令具有同法律一样的效力；经参议院同意，总统有权任命各部部长和其他高级官员；总统还是三军最高统帅，握有最高军事指挥权；在对外关系上，总统权力也至关重要；总统下的内阁并不是一个集体决策机构，而是一个集体顾问机构，内阁不对国会负责，只对总统负责……无怪有“帝王般总统”之称。但是为什么美国没有出现过拿破仑、斯大林式的人物呢？没有像郡县制那样一治一乱、循环反复、周而复始呢？固然这是多方面综合因素造成的：
第一，没有经历过封建社会，尤其是没有封建专制主义经历的污染；
第二，没有国王、贵族、军功、事功贵族等种种历史包袱；
第三，有着全然不同于中国的民族组成、宗教与传统文化等等。
但建国后的根本的原因是有部付诸行动的、真实不二的、主权在民的宪法：1776年的《独立宣言》、1787年颁布的《美利坚合众国宪法》、1791年生效的作为宪法修正案的《权利宪法》。它为美国缔造了一个完全不同于郡县制的资产阶级国家。上述根本大法解决了共和民主政体的两大根本问题——主权在民和权力制约。
先看“主权在民”。
比起“君权神授”、“君权军授”，主权在民是一种质的飞跃。它有两层含义：第一是人民有权选择和改变政府。1776年7月4日的《独立宣言》宣布：
政府的正常权力来自被统治者的同意，任何政府要破坏这个原则，人民有权改变或废除它，另建新政府。
权为民所授，权来自人民的同意，这“授”与“同意”的主要手段，就是普选、选举。七十年后，林肯总统再次给主权在民的原则下了一个定义：
任何人民，无论身在何处，只要愿意并有力量，都有权奋起行动，抛弃现存的政府，并建立新的、更合乎其意愿的政府。这是最宝贵和最神圣的权利，这是，正如我们希望的那样，将使世界得到解放的权利。
所谓“有权改变或废除它”，“有权奋起行动，抛弃现存政府”，并不是指武装起义，暴力夺权。而是通过选举、游行、请愿等合法的形式，改变、废除、抛弃现存政府。
第二层意思是上一层意思的推衍：人民享有的基本权利不容剥夺。《独立宣言》宣布：“人人生而平等，享有不可剥夺的生命、自由和追求幸福的权利。”1791年的《权利宪法》又作了具体规定：“国会不得确立宗教或禁止信仰自由”，不得“剥夺人民言论或出版自由”；不得“剥夺人民和平集会及向政府申冤请愿的权利”；人民的人身、住宅、文件和财产不受侵犯，没有正式命令不得逮捕、搜查和扣押；建立陪审团审判制度；禁止任何人自证其罪；禁止酷刑和过重的罚金；……尽管百万富翁与草芥小民在享有上述权利方面，存在巨大差异，尽管“主权在民”之“民”有极大的局限性，但它毕竟是“主权在民”的基本保障，没有它，主权在民就会是一句空话，而且也只有它才能防止暴政，防止滥用权力，防止专制主义。老拿破仑、小拿破仑式的政变，是不可能发生的。
二、一套切实存在的制约网络
尼采说：“历史存在的原则是追求权力的意愿”，为了达到权力，“要成为强暴者、自私自利者，要成为卑躬屈膝者和目中无人者，如果需要，集所有这些品质的大成。”这话对于追求权力的人来说，未免一概而论，有点过分。美国宪法之父麦迪逊的话则易于为人接受：“如果人人都是天使，就不需要任何政府了。如果是天使统治人，就不需要对政府有任何外来与内在的控制了。在组织一个统治的政府时，最大的困难就在于必须首先使政府能管理统治者，然后再使政府管理自身，毫无疑问，依靠人民是对政府的主要控制，主要管理。”看来美国顺着这个思路——管理人民，人民管理政府，政府管理政府，逐步形成一套制约权力的网络。
⒈宪法至上。在中国古代秦家店、郡县制下，皇帝至上、至尊、至重、至隆，口含天宪，自然也可以无法无天。美国没有经历过帝制，所以一开始就使宪法凌驾于任何权力之上。它主要是对统治者对政府的管理，当然也包括对被统治者人民的管理。种种政治权力必须以无条件地服从宪法为其存在的条件。
⒉名副其实的普选制。国家行政首脑和参众两院议员由普选产生。尽管选举有种种不公平，选举过程中有种种弊病，但它体现了主权在民、权为民授与人民管理政府。使权力最终来源于、受制于人民。同时解决了用人上的择优汰劣“为政在人”的问题。
⒊议会制。国家最高立法机关参众两院行使立法、制宪、选举（在总统或副总统所得选举人票未过半数时，众院决选总统，参院决选副总统）、审议、监督政府的职责。
⒋三权分立，相互制约、相互平衡。总统、联邦高级官员的活动，受参众议院之监督；总统任命重要官员，需得到参议院同意；国会对政府有质询、问责、财政监督、弹劾权。立法机关立法权受到行政机关的否决权和法院方面的司法审查限制。国会通过的任何法案，都必须送交总统签署，签署后才能成为法律，如不同意，总统有权加以否决，但国会仍以三分之二的多数通过的法案，不经总统签署即可成为法律。最高法院也有权宣布联邦和州法律是否符合联邦宪法，宣布违宪者即不成为法律。司法机关的组织法是由立法机关制定的，最高法官由总统任命，终身职。参议院有审讯各种弹劾案的权力，而总统受审时，最高法院首席法官担任主审。由于三个机关互相分离、制衡，从而防止了权力滥用及因独裁而犯的种种错误。与郡县制的集权于一身，万事皆决于上，相距万里。
⒌新闻出版自由。根据宪法“不得剥夺言论出版自由”的规定，普通百姓可以抨击时政。法国大革命时，罗伯斯庇尔说：“出版自由是鞭挞专制主义最可怕的鞭子。”马克思1840年时说：“报刊按其使用来说，是社会的捍卫者，是针对当权者的孜孜不倦的揭露者，是无处不在的耳目，是热情维护自己自由的人民精神的千呼万唤的喉舌。”人民利用新闻自由、出版自由，管理统治者，使执政者时时保持头脑清醒。同时又使得掌握信息传播工具的新闻界，对一切违法行为都起震慑作用，充当资本主义制度监护人与社会调节器。古代郡县制是没有这种权力的。
⒍两党制。民主党和共和党在竞选总统、议员中起着重大作用。当选者入主白宫，执掌国家行政大权；失败者也不甘寂寞，在野攻讦评说；当朝者唯恐被揭出疮疤而兢兢业业；在野者则竭力在民众面前重塑形象，以待来年。双方彼此制约、相互监督、校正美国决策、政策。政党制度是近现代才形成的，所以古代郡县制无现代政党可言，无非是帝党、后党、官党……之分。
⒎消除有可能导致国家分裂的重大因素。建军权集中于联邦。军队属于国家，而不属于党派，更不属于私人。禁止各州有自己的陆海空军。禁止各州结盟。禁止各州同外国结盟。总统任三军最高统帅，但发布关于镇压叛乱等方面命令的权力属于国会。国防部长及陆、海、空三军部长，由文职人员担任，负责部队编制、训练、后勤、武器研究和发展等事宜，但无作战指挥权。铸造货币、发行纸币、招募军队警察的决定权在国会。宣布战争、签订外债、规定度量衡的权力，也属国会。从而消除了军阀割据混战、各州拥地自立成为“国中之国”的可能。
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