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１９４６年宪政运动的失败及其教训
作者：肖建生
1945年国共两党的重庆谈判，是在日本明确宣布无条件投降、中国面临着“两种前途、两种命运”的关键时刻举行的。在国共两党签署的《双十协定》中，明确提出了政治民主化、军队国家化、各党派合法平等的基本原则，其后在1946年初，国民党、共产党、民盟、青年党以及无党派人士的代表一起，在重庆召开了政治协商会议，通过和谈签订了军队国家化协议、和平建国纲领协议、政府组织协议、国民大会协议和宪法草案协议，达成了宪政的共识，这就是要改组国民党一党专制的政府，通过一部民主的宪法，用和平的方式，建立一个两院国会制、责任内阁制和省自治制度的民主宪政国家，从而为中国保障人权、走向现代文明奠定基础。
所以，重庆谈判和政协会议是一次文明转型的运动，是中国走向宪政新生的一次历史性机会。但遗憾的是，国共两党最终还是以武力解决问题，致使这场文明转型运动最后归于失败，使中国在20世纪痛失了最后一次走向民主宪政的机会。它又一次证明，在中国这个具有悠久的专制传统的国家里，一种和平、自由、平等和公开竞争的新文明的生成，是非常艰难的。其中的历史教训是非常深刻的，是值得中国人永远记取的。
今天我们来研究这段历史，首先应该看到，这是一个在中国历史上概率极小的事件，这是因为它发生在一个特殊的社会背景之下。二战结束之后，中国出现了两股强大的政治力量，这就是共产党和国民党。当时共产党领导的解放区共有人口1亿，100万军队，土地占国土总面积的1/4。国民党管辖的地方有3亿人口，军队430万，土地占国土总面积的3/4。这是两个建筑在强大的军事力量基础上的政治集团，而且长期以来处于敌对状态。按照中国历史上“成王败寇”的传统，他们只会通过战争的方式来决定胜负。但当时国际形势不允许他们这么做。当时美苏之间还没有出现冷战的形势，两个大国都希望中国各方通过谈判和平建国，不发生内战，加上国内要求和平的呼声非常高涨，所以中共和国民党都不得不停战。如果他们无视国际的压力而要进行内战，必然失去国际的援助和国内舆论的支持，而任何一方如果失去国际的援助和舆论支持，都很难在战争中取胜。由于国共这两大政治集团的暂时妥协，从而为各民主党派提供了活动空间，并为政治协商提供了现实的可能性。
从参加政协会议的代表就可以看出来。当时国民党代表有孙科、陈布雷、陈立夫、王世杰等8人，共产党代表有周恩来、董必武、王若飞等7人，青年党代表有曾琦等5人，民盟代表有张澜、罗隆基、张君劢、黄炎培、梁漱溟、章伯钧等9人，社会贤达有傅斯年等9人，共38名。在38名谈判代表中，民主党派和社会贤达代表占了23名的绝对多数，而且谈判各方都有一票否决权，说明在国共对立的形势下，民主党派和社会贤达处于举足轻重的位置，也说明会议是在各党各派力量处于相对均衡的情况下召开的，因此有相对公平的游戏规则，体现了政治力量博弈之间的平衡与妥协的宪政精神，是符合民主宪政的基本要求的。
这样一种政治生态的生成，在中国的历史上虽然是极其偶然的事件，但是它蕴涵的重要的历史意义和价值，是不能被人们忽略的。
发生在1946年的宪政运动的重要意义和价值，并不仅仅体现在它提出了两院国会制和责任内阁制的政治设计，因为这些政治设计在辛亥革命时就被移植到中国，它最大的意义主要体现在两个方面，第一就是把保障人民自由的权利，放到了宪政设计的核心和关键位置；第二就是把地方自治提到了一个前所未有的高度，把建立一个联邦自治的国家作为各党派重要的宪政目标。
首先是人权保障。
二次大战发生之后，鉴于德国、意大利法西斯主义和日本军国主义给人类带来的深重灾难，《联合国宪章》根据罗斯福总统提出的“四大自由”的重要思想，将“增进并激励对于全体人类之人权及基本自由之尊重”，作为联合国的基本宗旨之一。《世界人权宣言》更宣布：“对人类家庭所有成员的固有尊严及其平等的和不移的权利的承认，乃是世界自由、正义与和平的基础”，“一个人人享有言论和信仰自由并免于恐惧和匮乏的世界的来临，已被宣布为普通人民的最高愿望”。
中国是这些文件的签署国，国民党政府固然应该承担落实这些原则的义务，中共当然也必须遵守这些基本原则，毛泽东当时就以中共中央主席的身份宣布：中国要实现“林肯的民有民治民享的原则与罗斯福的四大自由”（《新华日报》1945年10月8日）。可见，无论是国民党还是共产党，在当时对联合国确定的基本原则和人类现代文明都是有共识的。
在1946年1月召开的政治协商会议通过的5项协议中，清晰地体现了当时执政的国民党和在野的共产党、民盟、青年党以及社会贤达对人权保障的现代文明的共识。
如在《和平建国纲领》中规定：“确保人民享有身体、思想、宗教、信仰、言论、出版、集会、结社、居住、迁徙、通讯之自由，现行法令有与以上原则抵触者，应分别予以修正或废止之”；“严禁司法及警察以外任何机关或个人，有拘捕、审讯及处罚人民之行为，犯者应予惩处”；“确保司法权之统一与独立，不受政治干涉”；“保障学术自由，不以宗教信仰政治思想干涉学校行政”；“废止战时实施之新闻、出版、电影、戏剧、邮电检查方法”；“修正出版法，将非常时期报纸、杂志、通讯登记管制办法，管理收复区报纸、通讯社、杂志、电影、广播事业暂行办法，戏剧电影检查方法等，予以废止。”
在宪草修改12条原则（即“宪法草案案”）中规定：“全国选民行使四权（选举、罢免、创制、复决），名之曰国民大会”；“立法院为国家最高立法机关，由选民直接选举，其职权相当于各民主国家之议会”；“凡民主国家人民应享受之自由及权利，均应受宪法之保障，不受非法之侵犯；关于人民自由，如用法律规定，须出之于保障自由之精神，非以限制为目的。”
这些都表现了当时中国各党各派对人权问题的认识已经达到了一个新的高度，使中国的文明有了与人类现代文明的潮流同步发展的可能性。在抗战胜利后短短1年多的时间里，全国约有近百个政党在各地宣告成立或公开活动，这种自由组党参政、舆论自由议政的局面，让人们看到了中国政治多元化和人权保障时代到来的曙光。
其次是地方自治制度。
按照民主宪政主义的理论，对政府权力的限制，主要来自两个方面。一个方面就是在民主选举的基础上，中央政府实行立法、行政和司法的三权分立的体制，这是权力之间从横的方面的互相制衡。同时，还要从竖的方面对权力进行制衡，这就是要建立联邦制的地方自治制度，以消除中央集权的官僚体制的影响。有了这两个方面的制约，才能防止个人专制独裁的发生。地方自治，就是地方官员不由中央任命，而是在制定省宪的基础上，实行村、乡、县、省各级地方官员的民主选举，然后划分中央与地方的财权与事权，从而把属于地方的自治权交还地方，地方也实行三权分立的体制，在这样的基础上构建联邦制国家。这也是复合共和的政治设计。
晚清时开始的君主立宪的改革，虽然提出了地方自治的主张，但由于满清政府很快就被推翻了，所以没有来得及实行。辛亥革命之后，中华民国第一次用宪法的形式规定了中央实行议会制度和总统制下的责任内阁制度，三权分立，相互制约，但并没有规定实行地方自治制度。孙中山去世后，蒋介石凭借强大的军事实力，建立起中央集权的一党专制和个人独裁的国家，迟迟不愿结束训政，还政于民。在1936年颁布的《五五宪草》中，根本就取消了“中央与地方之权限”一章。抗战胜利后，各在野党派都希望修改《五五宪草》，仿效美国的联邦制度，实现在和平的、自由的、自治基础上的统一，这已成为当时社会的共识和时代潮流。尤其是共产党对地方自治的要求是相当强烈的。