首页 -> 2008年第4期
八十年代改革开放的决策机制
作者：李树桥
一条值得重视的经验
在上世纪八十年代我国改革开放的实践里，在重大政策制定和行政决策的过程中，已经形成了党和国家最高决策层、学界、党委和政府部门、地方、基层之间良性互动的机制。学界老、中、青年专家学者的创造性意见可以通过各种管道迅速传递到最高决策层；最高决策层很快把其中比较有价值的政策建议批示到党和国家有关部门调查研究，提出自己的意见；然后中央领导同志带着学界与部门的意见亲自深入到省、地（市）、县以及基层厂矿和农村，详细地与地方、基层干部和普通群众讨论在实践时可能遇到的各种问题。或者是发现基层涌现出来的新事物，批转部门与地方领导机关调查研究，交给学界论证。当时的领导人对上述各方面的长处与短处心里有底，对其意见取舍时缜密过滤、慎重筛选，再加上他们自己的智慧、经验和判断，综合起来形成一套比较系统、完整的政策方案。征询邓小平、陈云等老一辈无产阶级革命家的意见以后，经过中央领导机构的正式讨论，依靠集体决策，形成决议颁布实行。
实际上，当时所采取的任何一项方针政策和行政措施，都不是照单全收哪一个或几个专家学者、某个地方或部门所提出建议，都是吸取各方面很多人的意见和建议，是全国广大党员和人民群众集体智慧的结晶。正因为如此，在贯彻落实的过程中很少遇到可操作性方面的困难，一般都能获得比较好的实际效果。纪念和总结改革开放三十年的历史，这一条宝贵经验是值得我们继承和发扬的。
邓小平同志率先垂范
邓小平同志大力倡导、推动的对外开放政策的提出和实施，就是党和国家最高决策层、部门、地方、基层、学界互动、互促、互补、共创奇迹的典范。大家知道，“经济特区”的设置，就是由习仲勋主持的广东省委首先提出要求并在邓小平的支持下创办起来的。按照《邓小平年谱》的记载，改革开放中邓小平两下深圳、珠海，十一次去上海，还多次到福建和其他沿海地区视察，面对面地与地方和基层干部群众座谈，认真听取他们的意见，亲手为我国绘制了深圳、珠海、汕头、厦门、海南等经济特区，十四个沿海港口城市，沿海地带对外开放的绚丽蓝图。
改革开放的酝酿期，我国曾经派出几个由副总理或中央政府部门主要负责人带队的政府代表团赴国外考察，回国以后直接向中央汇报，对于党和国家最高决策层和高级干部达成对外开放的共识起到了关键性的作用。
在改革开放中，理论、思想、学术界的广大知识分子更是活跃。他们通过大众媒体发表文章，大力宣传当代世界国际分工国际交换飞速发展、经济全球化已经成为不可阻挡新趋势的宏观环境，论证利用两种资源、开辟两个市场的必要性，介绍外国实施进口替代、出口导向发展战略的经验教训，提供国外设立出口加工区、保税区、自由港的成功范例，对于全党和全国人民增强改革开放意识起到了启蒙和促进的作用。
可以肯定地说，我国对外开放所取得的巨大成绩，饱含着全国从上到下，各方面、各界人士共同的心血和汗水。
沿海发展战略决策的实证
我国沿海地区发展战略的酝酿和提出，是一个较为典型的实例。在这一决策酝酿过程中，我也算是一个亲历者。当时我在赵紫阳同志办公室任秘书，相关的调查研究和讨论的大多数环节我都在旁边仔细观察了。在当年，领导同志那种认真负责的态度和科学决策的精神让我深深感动；现在回想起来，仍然让我钦佩。
现在说到当年赵紫阳提出的我国沿海地区发展战略，有的同志以为是由当时国家计委一位年轻同志王建提出的“国际大循环”理论引出的。其实，这中间有一些误会。赵紫阳是在1987年11月1日从新华社的内部刊物《动态清样》上看到王建同志写的文章《走国际大循环经济发展战略的可能性及其要求》，当天就做了批示：“印发国务院、中央财经小组同志一阅，并发杜润生、郑拓彬、李岚清同志。”王建同志文章的作用，一是使赵紫阳同志更加坚信他正在研究的问题具有理论依据与符合民意；二是通过对王建文章的批示推动有关部门和更多的同志研究发展外向型经济问题。在收到王建同志文章以前，赵紫阳同志已经决定集中一段时间搞一次专题调查研究。对于随行参加调查的人员、调查的主题、调查时间和地点都已有了初步设想，并与身边工作人员议过两次。那次调查的题目，就是我国沿海地区发展外向型经济的问题。在这之前，党的十三大还没有召开，赵紫阳就指示我们收集中国社会科学院、国家体改委、中央农村政策研究室、国务院发展研究中心等单位关于发达国家产业调整和产业转移以及新加坡、香港、台湾、韩国等国家或地区经济发展的材料，供他阅读、研究。这是酝酿已久的事情了。
1987年11月20日，赵紫阳以及随同他外出调查的两位领导同志和工作人员从北京出发。这两位是：中央农村政策研究室主任杜润生、国家对外经济贸易部副部长李岚清。我是随行服务的工作人员。赵紫阳一行先到广州参加第六届全运会开幕式，又到井冈山看望那里的老红军和干部群众，11月23日到达那次调查的第一站浙江省嘉兴市。参加调查的国务院特区办主任何椿霖已经先期从北京直接到达。第二天就在嘉兴市委招待所开始讨论。参加讨论的除北京来的同志以外，还有当时的浙江省委书记薛驹、省长沈祖伦、嘉兴市委书记庄洪泽；江苏省委书记韩培信、省长顾秀莲、苏州市委书记高德正。
座谈会紧紧张张讨论了两天半。赵紫阳首先讲了世界经济发展的新形势和我国面临的有利机遇，提出要尽快确定一个沿海地区的发展战略。然后就让大家敞开思想，发表意见。在讨论中他还多次插话，阐述自己所做的思考。在讲到外国制定区域政策大多是优先考虑问题地区即落后地区，为什么我们首先研究发达地区的发展时，赵紫阳说，我国内地和沿海地区的经济、文化条件差别很大，要把全国各地的经济发展都同时搞得很快、搞得很富，那是不可能的。然而当前国际经济形势对我们比较有利，沿海地区又有很多优势，如果不充分利用这个机遇和优势尽快把比较容易发展起来的沿海地区发展得快一些，那是很可惜的。沿海的发展最终会带动内地和全国的发展。在讲到为什么要强调沿海地区发展外向型经济时，赵紫阳说，沿海地区的加工工业，如果只靠国内的原材料，它的发展势必受到很大的限制。随着沿海地区对原材料需求的增加和内地经济的日益发展，如果仍然按照原来的路子走下去，沿海和内地争原料的矛盾势必越来越尖锐，这是行不通的。因此要提倡和鼓励沿海地区到国际市场上去进口原材料，加工增值之后，再把产品销往国际市场，大进大出。
在议论沿海地区发展战略的指导思想时，参加讨论的同志七嘴八舌、各抒己见，最后比较一致的意见是：我国沿海一亿多到两亿人口的地区，包括珠江三角洲、长江三角洲、闽南三角洲、山东半岛和辽东半岛，必须有领导、有计划、有步骤地走向国际市场，进一步参加国际交换和国际竞争，大力发展外向型经济。座谈会还就重点发展劳动密集型产业和劳动密集与知识密集相结合的产业问题、沿海工业“两头在外、大进大出”问题、加快外贸体制改革问题、进一步搞活企业机制和加强管理问题、促进科技转化为生产力的问题、加快沿海发展与稳定全国经济的关系等问题，进行了广泛、深入的讨论。
讨论中有几位同志的发言给我留下的印象很深。浙江省省长沈祖伦在谈到沿海发展首先要搞活企业时说，有的同志把大中型企业比作老虎、狮子，把小企业比作猴子，搞活企业经营机制就是要让老虎上山、给狮子松绑、放猴子上树，使大中小企业都能全盘活起来。苏州市委书记高德正说，苏州乡镇企业的出口创汇在整个地区创汇总额中已经占到百分之十五，它们经营机制很活，应该能够成为发展外向型经济的生力军。嘉兴市委书记庄洪泽说，一些外商告诉他，与国外的企业相比，我们的设备比较落后，但更为落后的是管理。赵紫阳当场表扬了他们的看法很有见地，以后又将其中一些精辟的话写进了自己给邓小平同志的报告。沈祖伦同志很幽默，当时他讲，论经商的才干，一个宁波人可以顶三个上海人，一个上海人可以顶三个杭州人。回到北京整理材料，很想把这个话整理进去，再加一句，一个杭州人可以顶几个内地人，以说明沿海地区的人才优势。后来再三斟酌，不好把这些话写进正式报告，才很不情愿地舍弃。
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