首页 -> 2008年第5期
元朝行省制度的建立及其特点
作者：王晋香
元朝入主中原之后，建立了一个历史上绝无仅有的庞大帝国。元朝统一全国后的疆域是：北到西伯利亚，南到南海，西南包括今西藏、云南，西北至今新疆，东北至鄂霍次克海。 “元之天下视前代所以为盛”（《元史·兵志四》），元朝的疆域比以往任何朝代都辽阔，《元史·地理志》中也写到“自封建变为郡县，有天下者，汉、隋、唐、宋为盛，然幅员之广，咸不逮元”。由于这样一个大国，如何对地方进行有效的管辖，如何加强中央集权制，是关系到政权能否巩固的大问题。元世祖即位后，接受了大臣们的建议，决定“帝中国当行中国事”，并在《即位诏》中明确宣布：“朕惟祖宗肇造区宇，奄有四方，开功迭兴，文治多缺，五十余年于此矣。”指出父祖们靠强大的武功创立了帝国，但不能靠武功来治理它，而必须“行汉法”，即“新朝立纲陈纪，当以国朝之成法，据唐宋之故典，参辽金之遗制。”
中统元年（公元1260年）四月，忽必列在开平设立中书省，作为中央最高行政机关。以后随着统一的进程，陆续在全国设立了十一个行省作为中书省的派出机构。它们是岭北行省、辽阳行省、陕西行省、甘肃行省、河南江北行省、江浙行省、江西行省，湖广行省、四川行省、云南行省和征东行省。每个行省下辖路、府、州、县四级地方行政机构。
行省在元代经历了一个由临时办事机构到常设机构的演变。“国初，有征伐之设，分任民军之事，皆称行省，未有定制。中统至元间，始分立行中书省，因事设官。”元代初，朝廷委派中央中书省官员分赴各地处理军政事务，行使中书省权力，但各行中书省也与金代一样，只是作为中央中书省的临时派出机构，事毕即撤。其后，出现了“临时处理事务的行省”与“统治外地的行省”并存的局面，“统治外地的行省”逐渐形成定制，其职能也由只管军事的单位变为兼及民政、财政的地方最高行政单位。随着全国的统一，行省制最终成为定制，我国建立省一级地方行政机构的时代由此开始。
元朝的一个行省，其面积相当于今天的两到三个省，甚至更大。其经济实力、军事实力之大是可想而知的，但元代为什么没有出现唐末的藩镇割据的局面呢？这与其分权原则有关。从表面上看行省“名称太重，威权太重，凡去行省者，皆以宰相自负，骄居纵横，我敢谁何。……甚而把握兵权，伸缩由己。”实际上从至元二十八年起，元统治者就制订了一套比较严密的政策，将行省的权力规范在大而不专的模式里，实行分权。第一，是行省的丞相不常设，经常虚位，具体的政务一般由副职，如平章政事等负责。设“平章政事2人，从一品，为行省最高长官”。平章政事在名义上是副职，在实际上是一把手，而且是2人，其专权的可能性就较小。第二，是在行省实行群官圆署和种族变参制，从而达到了分权和相互牵制的作用。如行省官员所掌行政、财赋、军事、刑名等庶政，均采用圆署会议和专官提调相结合的方式处理；行省的军事权，专门由佩金虎符的丞相、平章等官提调，钱谷财赋也由朝廷指定的一二名官员掌管，其他官员不得干预。所以虽然行省中每名官员都有较大的权力，却不可独立行使；第三，是省宣慰司、路府州县、汉军万户府等官员仍接受朝廷的考核，任免权属于中央。元二品以上官员“选自特旨”，即由皇帝亲自选任；正三品至正七品官则由中书省“自除”。可见元代地方官须“受命于朝而后仕”。行省没有人事权，从而大大限制了行省的实际权力。行中书省是中央的派出机构，其最高长官代表中央来治理地方，因而具有双重性，一方面是代表中央对地方官进行监督，另一方面又直接负责本行省事务，对地方进行管理。这种双重性既加强了中央集权，又对地方进行了有效管理。
宋代实行严格的中央集权，地方财权、刑权等权力收归中央，对地方的严格控制导致了宋代积病积弱的局面。元朝行省制的建立，一方面加强了对地方的控制，但另一方面也给地方保留了部分权力。第一，从对地方的监察方面，虽然比较严格，但主要从制度执行方面进行监控，给了行省一部分权力；第二，在财政上，各地财赋集中于行省之后，行省把绝大财赋解运京师上供朝廷，但也可留少部分与各省自支，其中央与地方财赋分割之比一般为7∶3；第三，在军事方面，行省除必须严格遵照朝廷的号令行事外，“在紧急情况下可以便宜收兵”。
从元朝对行省制度的创新，我们可归纳出元代行省制度具有以下几个特点：一是行省的双重性，即是朝廷的派出机构，又是地方的最高行政机构，有利于加强中央与地方的联系，加强了国家的统一和民族的融合；二是行省制度既有利于中央收集，又给地方留出了部分权力，达到中央与地方势力的平衡；三是行省的领导体制是一署多员与长官节制相结合的制度，其有利于官员的相互制约，也可以说是实行集体领导与民主集中相结合的领导方式；四是行省权力大而不专，较成功地解决了地方势力坐大的积习。
行省制度的实施，既保证了中央有足够的力量统治全国，又保障了地方有适度的权力建设好地方，比较顺利地解决了唐末之时的集权弊端，对后世产生了深远的影响。
元朝创设的行省制度，是对秦朝以来郡县制度的发展，也是我国历史上政治制度和地方行政区域划分制度的一次重大改革。行省制度的建立，不仅加强了元朝的中央集权统治，巩固了我国多民族国家的统一，而且对明、清等朝代的政治制度和地方行政区域划分制度也产生了积极的影响。元代后，“行省”这个名称一直沿用下来。明代虽然改称行省为布政司，但在口语中仍如此称呼。元代的行省划分，也初步奠定了今天中国的行省规模和政区划分。