首页 -> 2008年第9期
制定主体对于教育政策科学性的影响
作者:张 成
[关键词]制定主体 教育政策 科学性
(一)问题的提出
所谓政策,其本质是由国家政治权力保障实施的策略。教育政策作为国家公共政策的重要组成部分,是统治阶级和社会权力主体关于发展教育的意志的集中体现和行动载体。所谓教育政策,是为实现既定的教育目的而由制定主体制定的一步步接近教育目的或者解决在这个接近过程中不断涌现出来的问题而出台的策略。这一点可以从袁振国先生对于教育政策含义的界定中体现,教育政策是一个政党或国家为实现一定时期内的教育任务而制定的行为准则。鉴于教育政策对于教育事业和达成教育目的的重要性,科学性就应正确且充分地体现在教育政策的制定过程中。
所谓政策的科学性指的是教育政策制定的合理性,而且这种合理性还必须给予制度、程序和技术方面的保障。从理论或者逻辑上讲,教育政策体现的是一种有关教育的政治措施,但是从本质上讲教育政策是相关教育权利和利益的具体体现,是掌权集团或者称为制定主体的教育理念和愿望的诉求。科学性在教育政策的制定过程中经常处于与制定主体的价值观相抗争的境地,技术性的手段在教育政策的制定全过程中应该是科学性的体现,但是有技术的手段还远不能满足解决制定过程中遇到的矛盾和分歧的要求,也达不到保证科学性的要求。那么制定主体的情况就成为了影响教育政策可行性的至关重要的因素。
中国的特殊之处在于:国内对于教育政策的实践和理论研究起步较晚,直到上个世纪八十年代才开始形成教育政策的学科,同时由于业已引进的一些西方成熟的教育政策理论无法在我国的国情基础上“开花结果”,因此我国的教育政策理论基础相对薄弱。加之我国的教育在很大程度上并不具备独立性,也就无法获得同经济、文化、外交等公共政策相类似的普遍关注,这与教育在现代社会中的重要地位和巨大作用是不相称的。教育政策研究无法取得显著成绩表现为已制定的教育政策由于缺乏科学性,导致实施效果不够理想而不了了之或者遭受颇多争议,无法形成长效机制,如免费师范生政策和“减负”政策;其次,由于缺乏科学性的理论基础和思考,相关领域的教育政策出台后没有相应的配套制度予以保障,导致教育政策在推行的过程中遭受一些原本可以用制度来消除的阻力而产生与政策制定初始目的相去甚远的现实结果,如高校扩招政策和硕士研究生入学考试全国统考政策。
(二)制定主体对教育政策可行性的影响
目前在中国,对于教育政策制定影响最大的是主体。在制度和程序的力量尚未得到充分展示的时候,制定主体的能量和素质往往决定了一个政策的性质。在中国,多年的教育政策决策机制的改革并未完全根治在政策制定领域违背科学性的“官僚主义现象、权力过分集中现象、家长制现象、干部领导职务终身制现象和形形色色的特权现象”。
教育政策制定的主体是谁?放眼世界主要国家,一般政府部门是其重要的组成部分,如日本的文部科学省、法国教育部等,代表的都是国家的政治权力中心。但仅仅这样认识是不全面的,因为其中还包括议会的参与过程(在中国是人民代表大会)。如日本虽然仍然是高度集中的中央集权制国家,但是在三权分立制度的制约下所实施的教育政策制定审议会制度则很好地保障了主体的广泛性,包括政党、教育研究团体、教育职员团体、地方性教育联络团体、家长代表、产业界和文化界,都可以通过审议会制度反映自己的教育愿望并且得到有共同利益关切者的呼应。议会本质上是各利益团体相互妥协和制衡的产物,因此作为一个国家最高的权力组织,如果失去了这样一种地位而在议会之上有另外一层能量更强大的主体,那么所制定的包括教育政策在内的所有政策的科学性是不是就值得反思呢?
而中国的情况正符合这样的分析,党的组织机构也是教育政策的制定主体之一,并且是最为重要的主体。因为中国的政治基础是党领导国家,况且是一个政党领导整个国家,这和多党制是有本质区别的。安德森区别了一党制和多党制性质:在多党制国家的政策制定过程中,政党更多的是作为特定利益的经纪人而非倡导者存在。而在一党制的政治体系中,政党是制定政策的主导力量。 所以这样可能带来一个很隐晦的问题:最重要的教育政策制定主体代表的是所在党的教育利益诉求而非整个国家的教育发展方向。诚然,当一个党强大到足以成为一个国家或民族的文化教育代表的时候,这样的区分并无多大的实际意义。又或者,党可以通过自身的影响力和控制力来广泛征询社会各利益集团的建议并加以整合。但是,从制度上来讲,这样制定的政策得不到科学性的保障。尤其是当社会处于激烈变革的过程中时,教育政策极易受到政党权力中心态度转变的制约,使得制定的教育政策失去顾及到教育自身规律和大部分教育政策受众的教育愿望的意义。
在传统科举制影响下的中国,会使得教育政策制定的主体不自觉地产生以自我为中心的感觉。虽然在政治协商的制度下,很多民主党派的精英也参与到教育政策的制定和献言献策中来,但仍不免流于形式。因此,处于最高层次的决策主体很可能出现以下两种违背教育政策制定科学性的情况:一是自我意识被掩盖,成为唯命是从的行政人员,成为不会思考、不敢决断的决策者;二是自我意识被强化,个人中心主义思想滋长,成为官僚集团的利益维护者。因此,决策者们秉着民主和公正的立场来推行教育政策制定的科学化就显得无比重要。“由于决策者在进行决策的时候难以精确估计效益及代价,因此必须推进决策的科学化和民主化。”言下之意,教育政策的制定主体在做出决策的时候必须时刻考虑到教育政策本身的科学性和该教育政策指向的广大受众的群体利益。
这就牵涉到另外的一个问题:教育政策的制定过程中,政策的受众或者说是政策的受益人缺乏过程的参与使得教育政策的制定主体过于单一。不管这种现象是由于我国长期的计划经济造成的还是特色的政治体制结构所致,至少在现阶段已经形成了我国教育政策制定过程中的“中国特色”:第一,教育政策活动常常处于“受益人缺席”的状态,教育政策的利益相关者缺乏其表达利益诉求的渠道;第二,决策活动常常以经验型决策为主;第三,政策过程的一些环节如政策界定、政策结果预测与评价、政策方案论证等处于缺失状态;第四,教育政策做出的往往是外在的制度安排,注重在教育内部进行强制性的制度变迁。本质上,教育政策的制定主体都是人,所以无论是政府部门还是政党都只是一个名义上的主体,实际上能作为教育政策制定或者决策主体的都是个人或者群体的代表,这就使得真正的教育政策主体是抽象于考察的视野范围之外的。当个人或者群体代表过于集中的时候,就容易产生上述的种种诸如“特权思想”的泛滥。因此政策制定主体的单一会带来政策科学性的商榷,党政的结合其实是在资源的高度集中占有的情况下的特殊政治现象。但也并不能以此来否定这样的制度就会扼杀科学性,而认为资本主义国家的“三权分立”主义就可以保证科学性的延续。因为衡量科学性的指标不局限在制定主体是否单一的这个载体上,对于政策的评价则应更多地从先进成分和是否符合时代性来体现。
(三)结语
如果说教育政策的生命力在于密切关注时代所提出的种种问题,那么教育政策的持久力就在于它的科学性。教育政策制定主体的性质直接决定教育政策的可行性,也直接影响一个国家在很长时间内的教育发展。因此,考察并明确制定主体对于教育政策的科学性影响对于健康的发展我国教育事业是有积极意义的
参考文献:
[1]吴遵民.基础教育决策论[M].上海:华东师范大学出版社,2006.
[2]袁振国.教育政策学[M].南京:江苏教育出版社,1996.
[3]祁型雨.利益表达与整合——教育政策的决策模式研究[M].北京:人民出版社,2006.