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公共管理：高职治理结构的变革取向
作者：杨国军
关键词：公共管理；职业教育；治理结构；变革
随着以市场化为价值取向、以效率与公平为价值核心的社会变革的不断深化，作为公共行政延伸和发展的公共管理适应中国社会转型及市场化、国际化、全球化的影响在国内蓬勃兴起，推动了我国社会管理变革的深入发展，也为高校变革奠定了制度和理论基础。
关于公共管理
公共管理是公共组织对社会公共事务的管理，源于20世纪80年代西方国家的政府改革运动。在此过程中，西方各国政府管理模式开始从传统的、官僚的、层级节制的、缺乏弹性的行政管理，转向市场导向的、因境变化的、颇具弹性的公共管理。
公共管理以实现公共利益和履行公共责任为价值核心，以满足社会公众对公共管理活动的参与权利和社会公共需求为基本导向。公共管理部门，包括政府组织、公益企业、公益事业及其他非政府公共机构，具有执行国家公共意志、维护国家统治秩序的基本属性，又有提供公共产品、提高管理效率和社会管理水平的目的，更有追求社会公平、加强公共责任、提高公共服务水平的责任。公共利益与公共责任是贯穿其中的核心价值取向。
现代社会普遍把教育归属于向公众提供公共物品或准公共物品的公共部门，高职院校作为公共教育机构，承担着“培养数以亿计的高素质劳动者和数以千万计的高技能专门人才”的国家职业教育职能，成为我国高等教育的重要组成部分。公共管理理论的发展对高职教育产生了重要影响，进一步推动了高职治理结构的变革。
关于高职治理结构
联合国全球治理委员会指出：“治理是公私机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。”当前，治理理论在全球广泛传播，已经发展到地方治理、学校治理、公司治理、国家治理、全球治理等诸多领域，促使我们对传统的管理理论进行深刻反思并重新进行角色定位。
对于高等职业教育来讲，在承担国家职业教育职能、进行人力资源培训与开发的过程中，形成了与政府、社会等外部环境及其内部环境之间复杂的关系及其独立的具有职教特色的运行方式。目前，高职教育发展迅猛，在数量、规模、办学条件、办学水平、创新能力等方面都有了长足发展。但是，由于长期以来受行政管理体制的影响，高职院校在办学理念、管理体制、运行机制等多方面存在较多问题，集中表现为：
（一）政府主导，缺乏自主性
高职院校主要由政府投资，为社会提供公共服务或准公共产品，其服务或产品价格由政府定价；政府实行必要的行政管制，要求教育活动优先体现政府的意图，甚至直接用来为实现政府的目标服务。这种状况下的政府治理主要依靠国家利用行政手段来实现，条块分割，职能交叉，模式单一，大量存在缺位、越位、错位现象，学校自主权难以真正发挥，教育资源得不到优化配置和充分利用。高职院校的从属地位造成了教育资源的短缺、浪费和效率低下，而且还造成社会各阶层受教育机会不均等以及社会收入不公平。
（二）管理方式“泛行政化”
目前，高校管理体制一般遵循科层制的行政管理模式，部门林立，等级分明，本应成为教育资源优化配置保障的行政权力凌驾于学术权力之上，大学精神受到了行政权力的限制。现在，备受青睐的“专家治校”、“教授治校”等也都带上了行政化的鲜明烙印。
（三）创新乏力，缺少特色，人才培养结构不适应市场要求，学生就业困难
从发展历史来看，高职院校一般来自于专科院校、成人高校和中专学校，具有较多的中专累加、本科“压缩饼干”的特点，高职教育的优势发挥不明显，特别是部分院校目标定位模糊，办学缺乏特色，招生就业困难，缺乏创新能力，适应市场变化缓慢，改革进程步履维艰。因而，如何坚持以市场为导向，以就业为导向，增强高校自主创新能力则成为当前亟需解决的重要问题。
公共管理模式下的高职院校治理变革
高职院校在全球化、国际化、市场化的背景下，正面临着一场深刻的变革。高职教育必须鲜明体现社会的发展趋势，必然由传统教育模式向现代教育模式转变，由行政管理向公共管理转变。
（一）理念的变革——职教理念的凝聚和提升
职教理念是人们对于职业教育这种社会存在的精神期望与价值建构，是职教发展的理想、信念、追求和动力，作为一种独特的大学理念而存在。高职院校不仅要产生知识与思想，还要为社会提供道德理想；不仅要培养负责任的、合格的公民，还要为社会提供实践的行为模式；不仅生产、传播职业知识和技能，还要培养适应职业发展要求的社会劳动者。所以，高职院校必须除却局限于目标定位层次上的简单理念形成，重新提炼自己的大学理念，用现代精神作为自己的理想建构基础，摒弃功利化、庸俗化的价值倾向，在民主、自由的大学理念中融入现代化大生产、现代职业教育的丰富内涵。
（二）体制的变革——有限政府、法治政府与现代学校
在现代教育背景下，政府必须认真研究对大学的行政管理问题，处理好政府行政管理权力和大学学术权力的关系，在完善宏观管理与监督基本职能的前提下，规范对大学的行政审批，使政府尤其是教育主管部门在学校管理上真正成为有限政府、法治政府，从而尽可能地避免对学校的过度行政干预，为学校创造能依法自主办学的制度环境。
体制变革的核心是建立现代学校制度，实现政校分开。政府不再直接管理学校，剥离彼此的隶属关系，取消学校的行政级别，使政府能在公开、公正的前提下，为学校及各类受教育者提供良好、公平、高效的服务。必须健全和完善学校法人制度，学校按自主意愿和具体情况决定资源分配、资金使用、课程设置、教师聘用、人事安排等，真正拥有面向社会和市场依法办学的自主权。
（三）运行机制的变革——依靠市场优化配置资源
《2005中国市场经济发展报告》指出，2002和2003两年，中国市场化指数已分别达到72．8％和73．8％，市场机制已经在经济运行中发挥着基础性配置作用。在教育领域，招生、就业、后勤服务等方面的市场化步伐越来越快，但教育依然是中国资源配置效率较低的领域之一。所以，必须进一步加大教育改革开放的力度，实现政府宏观调控之下的市场化资源配置，提高资源使用效率。重点在于：第一，引入市场自由竞争机制，实现优胜劣汰；第二，按照市场化运作方式，实行公共教育财政体制的多元化，国办、民营、股份制等多种形式共同参与市场竞争，促进教育资源的优化配置；三是扩大教育供给，赋予教育消费者更大的自主选择权，促使学校教育为消费者提供最好的服务。
（四）内部管理体制的变革——人本管理
人本特色的高职治理具有丰富的时代内涵和现实意义。在治理过程中，一是要创建一个符合时代发展需要的教育体系。高职教育必须紧密结合产业、行业和当地经济发展实际，坚持以市场为导向，以就业为导向，科学设置专业，加强管理，深化改革，形成自身在教学、管理、就业等方面的特色和优势；必须转变单一的以学生培养为主的模式，适应产业结构调整和职工再就业的需要，把社会人力资源开发作为工作重点，形成学生培养和职工继续教育培训并重的发展局面。二是要创建一个有个性的新的培养机制。必须建立有别于普通高等教育的具有职教特点的人才培养机制，加强学生实践技能和创新能力培养；必须通过课堂教学改革，培养学生宽厚的文化知识基础、较强的动手实践能力和健全完善的人格；必须注重产学研结合，与行业、企业联合办学，按照行业、产业需求开展“订单培养”；必须加强学生职业指导和创业教育，大力推行职业资格证书制度，为学生就业做好准备。三是要有一个师生共同得到发展的教育体系。教育的根本目的是实现人的全面发展，包括教师和学生两个方面。必须注重加强教师和学生的职业生涯规划和开发，创设师生全面发展的环境；要通过实行聘任制和岗位管理，按工作绩效进行分配，打破平均主义，调动广大教职工的积极性，增强学校机构运转的效能，提高办学效益和办学水平；要进一步改革学生管理模式，从学生全面发展出发，激发学生学习的主观能动性和积极性，实现学生培养的重新定位。
参考文献：
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[６]龙献忠．论高等教育治理视野下的政府角色转变[Ｊ]．民办教育研究，2003，（6）：１９-２０．
作者简介：
杨国军（1973—），男，河北丰润人，唐山职业技术学院讲师，中国科技大学公共管理硕士，从事公共管理教学与研究。
（本文责任编辑：杨在良）