辽朝幅员辽阔，民族成分复杂，既有“转徒随时，车马为家”的契丹人和其他游牧、渔猎部族，又有“宫室以居，城郭以治”①的汉人和渤海人。为了有效地治理被征服地区和被统治民族，契丹统治者在建立政权和开拓疆域的过程中，不断吸收各族上层人士参与治理，吸取他们的治国经验，学习各族的文化和制度，使他们的统治方式与各地区人民的社会文化背景相适应。世宗耶律阮（兀欲）时，逐渐形成了适应本国基本情况的独具特色的政治制度，经穆、景、圣三朝，统治制度逐渐完备，机构逐渐完善。辽朝统治的基本方针是“因俗而治”，即“以国制治契丹，以汉制待汉人”②，因而它的统治体制也就同时具有“行国”和“城国”的基本属性。
“因俗而治”的方针，体现在统治机构的设置上就是“官分南、北”。
辽国从朝廷到地方都有两套平行的政权机构——北面官和南面官。“北面治宫帐、部族、属国之政”，处理契丹各部和其他游牧、渔猎部族事宜，长官由契丹贵族担任，办事机构在皇帝御帐的北面；“南面治汉人州县、租赋、军马之事”①，管理汉人，渤海人事务，长官由契丹贵族、汉人和渤海人中的上层担任，办事机构在皇帝御帐的南面。
朝官体系：北面官和南面官在朝廷，北面官中的最高行政机关是北枢密院，也称契丹枢密院。长官为北院枢密使、知北院枢密使事、北院枢密副使、北院枢密直学士、北院枢密都承旨等，枢密使、副由契丹贵族担任，直学士则多用汉族士人和契丹文学之士。由于契丹贵族是辽朝统治集团的核心，北枢密院同时也是皇帝直接控制下的辽朝常设的军国大事的最高决策机构。
总理契丹等各游牧部族军、政和游牧事宜的中央机构是南、北二宰相府。长官为南、北府宰相。早在遥辇阻午可汗时，契丹八部就已由二府分领，自公元910年以萧敌鲁为北府宰相后，后族萧氏世预北府宰相之选。圣宗时，北府统五院、六院、乌隗、涅剌、突吕不等28部；自神册六年（921）以皇弟耶律苏为南府宰相后，宗室世预南府宰相之选。南府统乙室、楮特、突举、品等16部。后期，随着辽朝社会发展、进步，以契丹别部人和汉人、渤海人为两府宰相者，也不乏其人。
敌烈麻都司掌契丹礼仪，犹如南面官的礼部，长官为敌烈麻都，主持契丹传统的祭山仪、拜陵仪、瑟瑟仪和腊仪等。
夷离毕院掌刑狱，长官为夷离毕。夷离毕为遥辇联盟后期所设，除掌政刑外，也兼掌契丹仪式的祭祀，如岁除、祭山、丧葬等仪。
大林牙院掌文翰，修契丹文文告。长官为北面都林牙、北面林牙承旨、北面林牙等。
北面官中还有位居百官之上的大于越。于越一职出现于遥辇氏联盟后①《文献通考》卷63《职官考》17。
②《宋会要辑稿》职官47之2。
①《辽史·营卫志·序》。
期，首任此职者是耶律阿保机的伯父耶律释鲁。释鲁在遥辇氏联盟后期的权力斗争中起过关键作用，被授予于越之职，与联盟首领“同知国政”②。此后，耶律阿保机为于越，“总知军国事”③，并取代遥辇氏为部落联盟首领，进而在部落联盟的废墟上建立了政权。建国后，于越“坐而论议以象公师”，“无职掌，班百僚之上，非有大功德者不授”①。
大惕隐司掌四帐皇族政教，长官为惕隐，系大宗正之职。“惕隐”的官号可能继自突厥，突厥称“可汗子弟为特勤”，回鹘也有官职“狄银”，它们与“惕隐”和后来元朝时的“的斤”，“皆‘特勤’之异译”②。韩儒林教授考证认为：突厥的“特勤”，除可汗子弟外，异姓也得为之；特勤一号，至少在5世纪下半期嚈哒人业已使用。
皇帝的禁卫、宿值等由殿前都点检司承担，长官为殿前都点检，也称大内都点检。都点检一职出现在辽穆宗时期，当是从后周和北宋学来的，由于辽朝汉人多不管军，来自于中原的这一职务入辽则变成了北面官。
宣徽有南、北二院，长官为南，北院宣徽使，同知南、北院宣徽使事等。掌御前祗应之事，凡册封、朝会、行幸、还京、接见使臣等，掌殿廷礼仪，负责押殿前班，引皇帝上、下殿，宣答，宣赞，请木契，受表等。如册皇太后仪，宣徽使需请木契，唤仗，押班，引皇帝上、下殿。
南面官的最高权力机构是南枢密院，也称汉人枢密院，是掌定居从事农业和手工业的汉人、渤海人州县事务的朝廷机构。长官有南院枢密使、同知南院枢密使事、南院枢密副使、南院枢密直学士和南院枢密都承旨等。南院下设吏、户、兵、刑、厅（即工部）五房，分管各部事，兼有唐代尚书省的职能。
中书省是南面朝官中的又一机构。它的前身是辽太祖时的汉儿司，为初期治理汉人事务的机构。及至南枢密院成立，尚书省职能多归南枢密院，汉儿司改名政事省，兴宗重熙十三年（1044）改称中书省，负责六品以下汉官除授，兼掌礼部事。长官有中书令、中书侍郎、中书舍人等。
同中书门下平章事、参知政事，为南面官中的宰相。但“汉宰相（即南面宰相）必兼枢密使事乃得予闻机事”③。
南面官中也有国史院、御史台、诸寺监等机构，有监修国史、御史大夫、大理正和殿阁大学士、学士，“大理、司农有卿，国子少府有监”。
随着辽朝境内封建因素的增长，中央集权化的倾向逐渐增强，圣宗以后，汉人也不乏任北面官者，如韩德让曾兼北、南院枢密使，大丞相；室昉、刘晟、邢抱质、大康乂，也先后任过南、北府宰相。
捺钵与斡鲁朵制以游牧的契丹贵族为核心建立的辽政权，虽有五京的建置，皇帝与朝臣却并不常居京城。同部民的“随阳迁徙，岁无宁居”一样，他们每年四季都②《辽史·百官志·序》。
③《辽史·百官志·序》。
①《辽史·逆臣传》上。
②《辽史·太祖纪》。
③《辽史·百官志》一。
巡幸于不同地区，政治中心也随着他们的行踪而转移，于是皇帝“居有宫卫，谓之斡鲁朵；出有行营，谓之捺钵”④。每年两次在夏、冬捺钵，“与北、南大臣会议国事”，傅乐焕先生称之为“大政会议”①。这类大政会议是辽朝的最高决策机构，许多重大问题都是在这类“大政会议”上决定的。斡鲁朵与捺钵是辽政权“行国”特色的突出反映。
“捺钵”又作“纳拔”、“纳钵”、“剌钵”、“纳宝”，汉意为“行宫”或“行在”。辽帝的四时捺钵制度既与契丹人游牧和渔猎经济活动相适应，同时也受政治形势的影响和制约。
辽初，冬、春多在上京（今内蒙古巴林左旗南）及以南的潢水、土河流域，夏、秋多在上京西北永安山、拽剌山（今大兴安岭东南余脉）一带。圣宗前期，因对宋交涉的需要，捺钵也相应南移，春捺钵多在鸳鸯泊（今河北张北安固里淖），夏、秋在炭山（今河北沽源县境闪电河源头），冬季则多住南京（今北京）。天祚帝末期，东北与女真战事连年局势不稳，被迫将捺钵移向西南鸳鸯泊、西京（今山西大同）、南京一带。
圣宗后期至兴宗、道宗和天祚帝前期百余年间，社会稳定，捺钵制也得以完善，四时捺钵地点逐渐固定。春捺钵在长春州①附近的鸭子河、混同江、鸭子河泊②；夏捺钵在永安山、拽剌山一带；秋捺钵在庆州（今内蒙古巴林右旗索博力嘎苏木）伏虎林；冬捺钵在潢、土二河间的广平淀。
跟随皇帝至四时捺钵的是一个庞大的行宫部落集团，它包括与皇帝关系最密切的诸斡鲁朵和朝廷的北、南面官员。朝廷的北面官全部随行；南面官中宣徽院所属百司官员全部随行，枢密院、中书省宰相一人，枢密都、副承旨二人，令史十人，中书令史一人，御史台、大理寺选一人从行。其他汉官留守中京，办理汉人公务。留守官有权任命县令、录事以下文官，县令以上文官只能以堂帖权差，等会议行在所取旨后方可给敕正式任命；武官则必须奏准。
春捺钵的主要活动是钩鱼和捕鹅。正月中旬起衙帐离开冬捺钵，三月中旬到达。江河尚未解冻，鹅雁未至时，凿冰钩鱼；冰雪融化，鹅雁北归后，放鹰鹘猎捕天鹅。钩得第一尾鱼，捕得第一只鹅后，便举行头鱼宴和头鹅宴，互相庆贺。这既是契丹人民的生产活动和生活内容，也是辽国统治者的娱乐活动。春捺钵活动期间，捺钵周围千里之内的属国、属部首领要到捺钵朝见辽帝，以示臣服。所以春捺钵活动也包括了安抚、控制、考察各属国、属部的政治内容。
四月中旬，行宫集团离开春捺钵进山避暑、赏花。皇帝与北、南面臣僚共议国事，这是一年中的第一次大政会议。闲暇时间则从事游猎。
七月中旬，入山射虎、鹿，转入秋捺钵，天冷后到冬捺钵避寒，再与北、南面臣僚举行第二次大政会议，共议国家大政方针。同时接见宋及诸国使臣，闲暇时校猎、讲武。
辽国皇帝的捺钵活动，既是契丹人的经济活动、生产活动和日常生活，也是辽国统治集团政治生活的重要组成部分。“朔漠以畜牧射猎为业，犹汉④韩儒林：《穹庐集·突厥官号考释》。
①余靖：《武溪集》卷18《契丹官仪》。
①《辽史·营卫志》上。
②傅乐焕：《辽史丛考·四时捺钵考五篇》，中华书局1984年版。
人之劭农。生生之资，于是乎出。自辽有国，建立五京，置南、北院，控制诸夏，而游田之习，尚因其旧”①。宋朝人对此十分理解，他们知道“北人打围，一岁各有处所，..如南人趁时耕种也”②，并非像宇文懋昭所谓的“承平日久，无以为事，四时游猎，荒无定所”①。捺钵既是举行国政会议的地点，又是皇帝处理国事的场所，它才是辽国的政治中心。
斡鲁朵汉译为“行宫”，是皇帝，个别后妃、亲王个人掌管的政治、经济、军事机构。它有办事的衙署、长官、军队、牧场、州县和从事生产、服务的宫分人。斡鲁朵的经济收入是主人的私产。宫分人“入则居守，出则扈从”②，“有调发，则丁壮从戎事，老弱居守”③。皇帝死后，由后妃和子孙继承。辽国共有斡鲁朵十三个，包括九帝、二后（太祖后述律月理朵和景宗后萧绰）、一个皇太弟（圣宗时的孝文皇太弟耶律隆庆）的十二个斡鲁朵和圣宗朝大丞相韩德让所建的文忠王府。
斡鲁朵制创于辽初，耶律阿保机将迭剌部分为五院、六院二部，将宗室分为孟父、仲父、季父三房后，他本人则以建国前的侍卫军腹心部为核心，另建立宫卫“算斡鲁朵”（汉名“弘义宫”）。这是辽国的第一个斡鲁朵，它的主人就是辽的开国皇帝太祖阿保机。
此后，各斡鲁朵是以“分州县，析部族，设官府，籍户口，备兵马”的方式建立的。
斡鲁朵辖有著帐户、宫分户和州县。著帐户是由犯罪的宗室、外戚和大臣家属组成的，他们承担仆役、侍从、警卫等非生产性的祗从之役。宫分人多来源于战争俘虏，后妃的陪嫁者——媵臣和由州县、部族中抽调者。初期还有一定数量的自愿附宫籍者。他们中有汉人、渤海人、契丹人和其他部族人。宫分人中大多从事农业、手工业、畜牧业和狩猎业。
隶属斡鲁朵的州县人户，由诸宫提辖司管理，不参加四时捺钵活动，但要向斡鲁朵提供徭役和出兵马从征④。
斡鲁朵的管理机构为都部署司，长官称都部署，也称宫使。宫使掌本斡鲁朵的户口、钱帛、司法和刑狱。同时统领禁卫，既是本斡鲁朵的行政长官，也是军事统帅，直接对本宫主人负责。总领辽国各斡鲁朵军政事务的机构是契丹行宫都部署司和汉儿诸行宫都部署司。长官为契丹行宫都部署和汉人行宫都部署，掌“行在行军斡鲁朵之政令”⑤。汉人行宫都部署管理行宫中的汉人和渤海人事务。
在四时捺钵中，皇帝的斡鲁朵组成小禁围，其他各斡鲁朵跟从在皇帝斡鲁朵附近，组成大禁围，共同保卫皇帝的安全。斡鲁朵的武装力量是宫卫骑军，而平时侍卫有殿前都点检和诸宫都部署所统的武装。
①关于长春州的所在地，有吉林洮南县城四家子古城和前郭尔罗斯蒙古族自治县他虎城两说。参见《东北古地理古民族丛考》；李健才：《东北史地考略》，吉林文史出版社1986年版。②鸭子河泊有为今月亮泡、黄花稍泊两说，参见《东北古地理古民族丛考》；《辽史丛考》。①《辽史·游幸表·序》。
②张舜民：《使辽录》。
③宇文懋昭：《大金国志》。
④《辽史·兵卫志》。
⑤《辽史·营卫志》上。
地方行政机构：部落与州县圣宗时，辽朝已建有上、中、东、南四京。兴宗重熙十三年（1044），升后晋所割云州为西京，于是五京俱备。初期，以上京为都城。中京建成，遂取代上京成为辽朝的都城。但是，游牧的契丹人所建的国家，具有行国的基本特征。它的政治中心不在具有城国特征的五京。辽朝的五京是用来统辖州县的，它的治理重点是汉人和渤海人。五京各有特点，作用也不尽相同。辽朝盛时，疆域“东至于海，西至金山，暨于流沙，北至胪朐河，南至白沟，幅员万里”①。全国分为五道，以上京临潢府（今内蒙古巴林左旗南）之地置上京道，东京辽阳府（今辽宁辽阳）之地置东京道，中京大定府（今内蒙古赤峰宁城西）之地为中京道，南京析津府（今北京）之地为南京道，西京大同府（今山西大同）为西京道，又置兴中府（今辽宁朝阳）于中京道，计为五道六府。
上京临潢府是辽太祖创业之地，“负山抱海，天险足以自固。地沃宜耕种，水草便畜牧”②，是辽内四部族的游牧地。在建国前后，又迁入了大批汉人和渤海人，农业、手工业、商业都有一定发展。东京用以控制渤海、女真，备御高丽。西京备御西夏和西南各游牧部族。中京、南京经济发展水平略高，多设财赋官，对辽的经济有举足轻重的作用。
我国古代北方游牧民族，基本上都是以部落组织进行治理的。契丹人自古八部时期，部落组织就发挥着地方行政机构的职能。大贺氏联盟与唐朝隶属关系确定后，于契丹游牧地设松漠都督府，部落置州。部落相当于汉地的州级行政机构，部落下属的石烈则相当于县，此制至辽不变①。遥辇氏联盟后期，随着对外征伐的进行，联盟所统人口增加，部落不断扩编，以原遥辇八部为核心，又将被征服的奚、室韦等编部，分别由契丹各部贵族统领。到阿保机建国后，又将强大难治的迭剌部分为五院、六院，形成了“太祖二十部”。而将其伯父的后裔和诸弟所统的人户编为皇族三父房，将与之通婚的后族升为国舅帐，将遥辇氏九任联盟首领的后裔统领的部众升为遥辇九帐，从而达到削弱迭剌部，减轻其对皇权的威胁，使强大的势力互相牵制的目的，即如史家所说的辽太祖“有英雄之智者三，任国舅以偶皇族，崇乙室以抗奚王，列二院以制遥辇”②。
关于契丹人的部落，《辽史·营卫志》解释说：“部落曰部，氏族曰族。契丹故俗，分地而居，合族而处。有族而部者，五院、六院之类是也；有部而族者，奚王、室韦之类是也；有部而不族者，特里特勉、稍瓦、易术之类是也；有族而不部者，遥辇九帐、皇族三父房是也。”又说：“分镇边圉，谓之部族。”这里既说明了辽代契丹等游牧民族的部落，与社会发展史中所讲的部落、氏族含义不同，也交待了辽朝部落组织的部分职能。
前期，除奚六部建王府，由奚六部大王直接管理外，诸部落长官皆称夷离堇①。辽太祖时，改诸部夷离堇为令稳。太宗会同元年（938），升北、南①《文献通考·四裔·契丹》载“十宫各有民户，出兵马”。
②《辽史·百官志》一《北面宫官》。
①《辽史·地理志·序》。
②《辽史·地理志》一。
①《辽史·百官志》一：“石烈，县也。”《辽史·国语解》：“霞濑益石烈，乡名。诸宫下皆有石烈，二院及乙室夷离堇为王，设北、南和乙室大王府，长官为大王、都监。圣宗统和中，又改诸部令稳为节度使，设节度使司、详稳司，长官为节度使、详稳②、司徒；遥辇九帐设常衮，二国舅帐则分为大翁帐、小翁帐、大父帐、少父帐详稳司，分别设详稳管理。四帐皇族、二国舅帐和遥辇九帐地位高于其他各部，他们的份地（封地）居于辽朝中心地区。其余各部则“分镇边圉”，主要在上京道，分别统以南、北二宰相府。
辽朝管理定居农业人口的“地方行政区划，道以下一般为府州军城与县（城）两级。府有京府、蕃府之分，州有节度、观察、团练、防御、刺史之分，观察以下诸州或隶属于道，或隶属于府与节度州”①。京府有留守司，设留守行府尹事，又有副留守、知留守事、同知留守事等官；诸府设知府事、同知府事等官。诸州则分别设节度、观察、团练、防御使或刺史。县有令、丞、尉、主簿。这是辽朝统治汉人、渤海人的行政机构。
除朝廷所辖州县外，辽朝还有由贵族建立的投下（也作“头下”）州，是辽国诸王、公主、外戚、大臣以征伐所得俘虏和奴隶建立的“私城”。诸王、公主、国舅可创立州城，其余则为军、县或堡，州、县名额由朝廷赐与。投下州的官员，节度使由朝廷任命，刺史以下官由投下主以本主部曲充任。投下户主要是本主奴隶和战争俘虏的汉人、奚人、渤海人；后期对外攻伐减少，公主所建投下州，多以陪嫁的媵户设置。初期，辽太祖采纳韩延徽的建议，“树城郭，分市里，以居汉人之降者，又为定配偶，教垦艺，以生养之。以故逃亡者少”②。这是契丹统治者安抚俘虏和降人的方式，也是投下制产生的背景。它对安抚汉人、渤海人，发展辽国的农业、手工业起了很好的作用。
属国和属部官，“大者拟王封，小者准部使”③。大王、节度使任以契丹贵族或各部族酋长。
此外，诸坊、场、局、冶、牧、厩有太师、都监、使、详稳等官。诸京有财赋官，如钱帛司、计司等。南面官虽沿袭唐、五代和借鉴于宋，但机构和设官皆不甚完备，所谓“汉制则沿名之风固存也”①。
由于《辽史》疏漏，对官制的记载或遗漏，或重复，甚或一官而有多种名号，故对辽朝官制的研究一直为治辽史者所重视。近年来，辽金考古成绩斐然，大量石刻文字中保存了弥足珍贵的辽代史料，为辽史研究的进展提供了大量出于当时人的记录，也发现了很多不见于《辽史》的辽朝官职和官称。设官治之。”又“弥里，乡之小者。”案：《辽史·营卫志》将石烈译为营。每部辖石烈多者十四，一般为二至四个。部落既相当于州，置节度使，则石烈似应相当于县，“弥里”相当于“乡”，或许更接近辽朝的实际情况。《国语解》以石烈比附为“乡”，恐不妥。
②《辽史·百官志》一《北面诸帐官》。
①“夷离堇”一词，源于鲜卑、柔然，也作“俟勤”、“俟斤”。契丹首领在依附于突厥期间，接受突厥部落首领的官号“俟斤”。“夷离堇”为其不同音译。初期，契丹人用为部落联盟军事首长、部落首领和石烈首领的官称。
②详稳，又作相温、详衮，元代文献则作鲜昆、桑昆、想昆，韩儒林、蔡美彪认为相当于汉官“将军”，见《穹庐集·突厥官号考释》、《中国历史大辞典·辽夏金元史》。[波斯]拉施特主编的《史集》则称：“鲜昆，相当于汉语的相公。”余大钧、周建奇中译本，商务印书馆1983年版。③谭其骧主编：《中国历史地图集》第六册《辽北宋时期图组编例》。
①《辽史·韩延徽传》。
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