元末明初，明太祖朱元璋用战争的形式，把他的政敌打翻在地，一统天下。可惜，无情的战争，也同时把事关军国大计的户籍、田籍，或者化为灰烬，或者残缺不全。“版籍多亡，田赋无准”①，这种情况，不能不使朱元璋深感忧虑。不立即解决这道难题，编造田籍，皇权的巩固与强大，势必成为一句空话。
为了尽快改变“田赋无准”的局面，使税粮征收有所依据，赋役均平，减少矛盾，唯有立即制定田籍。
洪武元年（1368）正月初四日，明太祖在南京称帝，建国号“明”。因为田籍一事关系重大，刻不容缓。同月十三日，即派遣国子监生周铸等一百六十四人前往苏、松各地核田亩，定赋税。明太祖谕中书省臣曰：兵火之后，郡县版籍多亡。而田赋之制，不能没有增损。征敛失中，百姓必然生怨。今欲经理，以清其源，不能超过限度损害百姓。养政在于养民，养民在于宽赋。今派周铸等人前去各地核实田亩、定其赋税。又告诉周铸等人说：你们经理田亩，必须据实奏报，不要重复以往的弊病，妄自增损，曲徇私情，以害吾民。否则，国法难容②。
此后，明太祖在抓户口建设的同时，认真抓紧核实田亩，严禁欺隐田地，为制定全国田籍做好准备。
制定黄册、鱼鳞册洪武四年（1371）六月，中山侯汤和统帅大军进入四川重庆，“夏国”
明昇投降。次年六月即命户部派员清丈四川土地①。
洪武十三年（1380），令户部核实天下土田。于时，江、浙等地豪民富户极力与封建朝廷争夺人口与土地，为了逃避赋役，往往将自己的田产隐瞒起来，诡寄于亲邻、佃仆之家，谓之“铁脚诡寄”。久之，相沿成风，乡里欺州县，州县欺骗府，奸弊百出，称为“通天诡寄”②。结果是平民百姓赋役负担越来越重，富者愈富，贫者益贫，社会矛盾更为尖锐，拖欠税粮的现象日为严重，皇权的物质基础受到威胁。明太祖及时采取果断措施，以赋役①《明史》卷七七《食货一·田制》。“版籍”，原指户籍，这里包括田籍在内。②《明太祖实录》卷二五。
①《明太祖实录》卷七四。
②沈度：《圣君初政记》；田艺蘅：《留青日札》卷三七。
不均，命令户部编造“赋役黄册”。
洪武十四年（1381）正月，赋役黄册造成。二月，命户部覆核天下官田。赋役黄册对于加强户口管制，健全基层政权组织，维护社会秩序，完成赋役任务等都起了不小作用。但它也存在许多问题，例如，“丁粮之数，类多错误”，尤其是因偏重于户口，那些田产多者便经常从中钻空子，搞名堂，减轻自己的赋役负担。由于当时赋役是按照人丁、事产佥派，丁、田都必须负担。所以，单有赋役黄册仍然有缺陷。对于这一点，明太祖说得清清楚楚：“赋役必验民之丁粮多寡，产业厚薄，以均其力。赋役均，则民无怨。”①又说：“民有田则有租，有身则有役，历代相承，皆循其旧。今民愚无知，乃诡名欺隐，以避差役。互相仿效，为弊益甚”②，以致“一里之内，贫富异等”。欲验“丁粮多寡，产业厚薄，以均其力”，使民无怨，就必须同时弄清户口和田地，既要在普查人口的基础上建立户籍，又要在清丈土地的基础上建立田籍，并使之互相发挥作用，相辅相成。
于是，从洪武十九年（1386）开始，明太祖便先后派遣国子监生武淳等人，分行江、浙等处府县乡里“丈地、画册”，经理“田赋图籍”③，即在核定田亩的基础上，制定田籍。其具体内容为：第一，随税粮多寡定区，设立粮长。以税粮一万石为一区，每区设粮长四人，“以田多者为之，督其乡赋税”。这一点，与大造赋役黄册时编民为里实行里甲之制，设立里长、甲首完全一样，也是先抓组织落实，责任到人。于此亦可见，明太祖是何等注意把全国的纳税户组织起来，实行专人管理，以民（粮长）治民（纳粮户）。这样朝廷就可以少为征纳税粮之事操心。第二，核定田亩，对田土逐丘进行丈量，方圆、坐落，俱令绘成图册，各按字号次序排列。图册上写明田主姓名、田土丈尺、四至，编类为册。因为所绘之地册图，形如鱼鳞状，故号“鱼鳞图册”④。
洪武二十年（1387）二月，浙江布政司、南直隶苏州府等府县，首先编成“鱼鳞图册”，进呈朝廷。随后各地陆续编制完毕。编造田籍的工作随之结束。
黄册以户为主，详列旧管（原来登记的户口数）、新收（新出生或迁入的户口）、开除（迁出或死亡者的户口）、实在（现在实有的户口）之数为“四柱式”。也就是四项主要内容。“鱼鳞图册”与之不同的是，它以田土为主，各类田土及各种田质，如平原、山地、低洼地、新开田土、田地肥沃与贫瘠、沙荒地、盐碱地等之差异，毕具其中。
①《明太祖实录》卷一六三。
②《明太祖实录》卷一六五。
③参见《明史》卷一五○《古朴传》、卷一五一《吕震传》。
④《明太祖实录》卷一八○。
“鱼鳞册为经，土田之讼质焉。黄册为纬，赋役之法定焉。”①凡是典卖田土，备书税粮科则，由官府记录在籍，有案可稽。田土纠纷因此减少。隐瞒田土、转嫁税粮、产去税存的现象也有所改变。
鱼鳞册与黄册互相配套，经纬结合，户口制度与土地制度并行不悖。封建国家从此既控制了全国户口，又掌握了全国土地，立法可谓完备。
在编制田籍的过程中，明太祖还根据各地的不同情况，从实际出发，在土地分配与开发上实行不同政策，既有原则又灵活多样。
针对中原地区田地荒芜数多的特点，命中书省臣议定土地分配办法，计民授田。并于洪武三年（1370）五月设立司农司，专门经管河南各处垦田事务。
临濠地区，以地多闲弃，故验民丁力，计亩给田，以尽地利。又令富者不得兼并。
北方近城地区，因地广人稀，“地多不治”，召民耕种，每人给田十五亩、菜地二亩，三年免纳税粮。
制定田籍，打击了豪强，清理出一些漏脱、欺隐的土地，有利于局部调整生产关系，缓解社会矛盾，促进农村安定，生产发展。而因地制宜，不搞一刀切，在不同的地区实行不同的土地政策和税收政策，又有利于加速土地开发。当时明确规定：凡由官府资给耕牛、农具者，收其租税；凡额外垦荒者，“永不起科”（永远不纳税粮），各地农民生产的积极性得到比较充分的调动，耕地面积迅速增加就是一个有力的例证。据明朝官府提供的资料，洪武初年全国垦田数逐年上升，有些年份增幅甚大，少者以万计，多者至近百万顷。请看洪武元年（1368）迄十六年（1383）全国的垦田数：洪武元年：全国州县垦田七百七十余顷。
洪武二年：全国郡县垦田八百九十八顷。
洪武三年：山东、河南、江西府州县垦田数达二千一百三十五顷。
洪武四年：全国郡县垦田十万六千六百二十二顷。
洪武六年：全国垦田三十五万三千九百八十余顷。
洪武七年：全国郡县垦荒田九十二万一千一百二十四顷。
洪武八年：南直隶宁国诸府、山西、陕西、江西、浙江等省开垦田地六万二千三百零八顷。
洪武九年：全国开垦田地二十七万五千六百六十四顷。
洪武十年：垦田一千五百十三顷。
洪武十二年：垦田二十七万三千一百零四顷。
洪武十三年：开垦荒闲田地五万三千九百三十一顷。
洪武十六年：垦荒田一千二百六十五顷（南直隶应天、镇江、太平、常①《明史》卷七七《食贷一》。
州四府七百三十八顷，山西平阳县五百二十七顷）①。
以上十六年内共计垦田二百零五万三千三百十四顷。另据《诸司职掌》等书记载，洪武二十六年（1393）全国田土总计八百五十七万七千六百二十三顷②。元末明初以来田多荒芜的现象为之大变，农村经济面貌焕然一新。田野辟，户口增，是明初经济恢复的主要标志，也是明太祖巩固皇权的重要基础。这个目标的实现，与土地制度的建立、推行有着密切的关系。然而，封建制度的剥削本质，又决定了当时各项法律不可能贯彻始终。“赋役黄册”，到了后来已是“十之八九”变了样，“誊旧塞责，遂成故套”，“鱼鳞图册”的命运也差不多。
鱼鳞图册名存实亡“鱼鳞图册”之作，非始于明代，至迟在元朝已经有之。核田亩，定赋税，亦是历代相沿的惯例，而历朝历代没有一个能坚持下去。明代“鱼鳞图册”，在洪、永二朝以后很快就受到冲击。税粮与田亩相分离，“有田者无粮”、“有粮者无田”，田产已去而税粮犹存，无田者纳无穷之税的怪现象，比比皆是。
在北方广大农村，由于大亩、小亩之制引发的土地不均现象日益加剧，并为地方在赋税上大做手脚、欺骗上司，提供了便利条件。当时，北方凡田以近城为上地，远者为中地、下地。计亩的方法，以五尺为一步，以二百四十步为一亩，百亩为一顷。而河北诸州县的地亩，却有大亩、小亩之分，两者的步尺完全不同。起初，明太祖沿用元代里社制①，原来居住在当地的居民以社分里甲，称为“社民”。后来移民屯田，新迁入者叫“屯民”。屯民分屯之地，以屯分里甲。社民原占有的亩大，屯民新占有的亩小，故又称社地为大亩，屯地为小亩。至宣德朝，土地政策开始改变。国初规定“永不起科”的一些垦荒田地，以及低洼、盐碱之地而无粮者，一概量出作数，列入赋额。是以原额地少，而丈出之地反多，大大超过旧额。上有政策，下有对策。地方政府恐怕亩数增多，引起朝廷不满，为使符合原额之数，乃以大亩当小亩，至有数亩当一亩者。自是每次编制册籍，往往采取双重标准：以大亩上报朝廷，用小亩向小民派粮。由大、小亩制带来的严重后果之一，是人们可以随意伸缩地亩，为经理者上下其手、弄虚作假开了绿灯。亩数的随意性，终于使鱼鳞册渐渐成了一纸空文。
北方地区大、小亩之异对田籍的破坏，终归还只是局部性的问题。尤为①以上据《明太祖实录》卷三七、四八、五九、七○、八六、九五、一○三、一一○、一一六、一二八、一三四、一五八。
②一般以为此数偏大，实际为六百五十万顷左右。
①即在乡村里中以五十家为一社，二十家为一甲。
严重的是全国各地田制发生混乱。当初，明太祖治乱世，刑用重典，执法严猛，人们多数不敢以身试法，如实申报、登记，欺隐田土的现象尚不十分普遍。明中叶以后，由于法制日趋松废，土地兼并之风盛行，鱼鳞图册已是名存实亡，田土多被欺隐，见籍纳税者日为减少。嘉靖八年（1529）六月癸酉，詹事霍韬等奏曰：臣等奉命修《大明会典》，各该衙门未见送到册籍。未及编纂，臣等先于私家将旧典各书翻阅。窃见洪武初年，天下田土八百四十九万六千顷有奇。弘治十五年，存额四百二十二万八千顷有奇，失额四百二十六万八千顷有奇。是宇内额田，存者半，失者半也。则赋税何从出，国计何从足耶？臣等备查天下额数，若湖广额田二百二十万，今存额二十三万，失额一百九十七万。河南额由一百四十四万，今存额四十一万，失额一百三万。此失额极多者，非拨给于藩府，则欺隐于猾民，或册文之讹误，不然何致此极也？若广东额田二十三万，今存额七万，失额十六万，又不知何故致此也？盖广东无藩府拨给，而疆里如旧，非荒据于寇贼，则欺隐于猾民也。由洪武迄弘治，百四十年耳，天下额田已减强半。再数百年，减失不知又何如也。乞敕户部考求洪武初年额田原数，备查弘治十五年失田额数，及今日额田实数，送馆稽纂。仍乞特诏户部尚书询之。洪武初年，甫脱战争，人庶鲜少，田野多荒，田额宜少也，乃犹垦辟八百万顷。今奕世承平，人渐生聚，田野尽辟，田额宜多也，乃失额四百万顷。总国计者，可不究心乎？天下有司，受猾民赃利，为之欺隐额田，蠹国害民，弊无纪极①。
霍韬这份奏疏列举了中叶以后田土失额的严重情况，分析了失额的原因和危害，历来为治明代经济史者所注意。田土大量减额，田赋无从所出，国家财政日益困难。于是嘉靖以后，统治阶级中的某些有识之士怀抱忧患意识，纷纷上书请求核实田亩，丈地之议由此兴起。江南、江西、河南等处的地方官，首先身体力行，履亩丈量，均平赋役。但是，由于“法未详具，人多疑惮”，一些豪民大户亦乘势而起，攻击他们是变乱祖宗成法，结果不少是“虽有均田之名，殊无平赋之实”，不了了之。稍后，福建各州县又掀起一股丈地浪潮，同时编造经、纬二册，登记土地和户口。其法虽详，而“率以地为主，田多者犹得上下其手”，大搞名堂，丈地工作遂告失败。自是全国各地欺隐田土的现象有增无减。
隆庆元年（1567），巡按御史董尧封奏言：查出苏、松、常、镇四府投献、诡寄田土共计一百九十九万五千四百七十亩、花分田三百三十一万五千六百亩。这一事实再次说明田土确实非清丈不可了。
张居正清丈田土万历改元，明神宗朱翊钧用大学士张居正为内阁首辅。张居正（1525—1582），字叔大，号太岳，湖广荆州府江陵县（今湖北江陵）人。嘉靖二十六年（1547）进士，性沉深，勇敢任事，素以豪杰自许。隆庆时即上六事疏，①《明世宗实录》卷一○二。
请求革新时政。为内阁首辅以后，明神宗非常尊敬他，委以重任，张居正亦“慨然以天下为己任”。“居正为政，以尊主权、课吏职、信赏罚、一号令为主”。主持阁政期间，积极饬吏治，整边备，综核名实，进行政治、经济改革，讲求富国强兵。当时，豪强地主大量欺隐田地，致使国家“无田”、“无赋”，“公室日穷”、“私室日富”。国家田赋收入岌岌可危。张居正进行改革的动机，是为了增加国家的赋税收入，巩固皇权统治。改革的中心内容，就是针对豪强欺隐田地，坚决进行清丈田粮。这项工作，首先在福建进行试点。试点成功以后，进一步在全国推广。万历八年（1580）十一月初十日，户部下令全国田亩通行丈量，并具体规定八条丈量细则，说明丈量的方针政策、方法和计划步骤，以及丈量经费和其他有关事宜，时限三年完成。这八项细则是：一、明清丈之例：谓失额者丈，全者免；二、议应委之官：以各右布政使总领之，分守兵备分领之，府州县官则专管本境；三、复坐派之额：谓田有官、民、屯数等，粮有上、中、下数则，宜逐一查勘，使不得诡混；四、复本征之粮：如民种屯地者即纳屯粮，军种民地者即纳民粮；五、严欺隐之律：有自首历年诡占及开垦未报者免罪，自报不实者连坐，豪右隐占者发遣重处；六、定清丈之期（通限三年丈量完毕）；七、行丈量磨算之法；八、处纸札供应之费。
对此八条，明神宗一一允准，“令各抚按官悉心查核，着实举行，毋得苟且了事，及滋劳扰”①。
张居正办事讲求实效，执法严厉，凡事“令以大小缓急为限，误者抵罪”。各级官吏不敢文过饰非，怠慢消极，“虽万里外，朝下而夕奉行”②，认真贯彻，全国绝大部分省直都在三年内按期完成清丈任务。
这次清丈，成绩显著。基本上达到预期目的。“豪猾不得欺隐，里甲免赔累，而小民无虚粮”。赋役也相对得到均平。万历六年（1578）全国土田计七百零一万三千九百七十六顷。进行丈量以后，仅山东、江西、北直隶保定府、山西、浙江、贵州、南直隶江南十一府州和江北凤阳、淮安、扬州、徐州、河南、湖广、四川、广东、陕西等十二个省直，丈后即新增田土一百四十四万零九十八余顷，约占万历六年全国田土总数的五分之一。①经过清丈，勋贵、宦官、豪绅地主欺隐田土的不法行为受到一些限制，民间虚粮赔①《明神宗实录》卷一○六。
②《明史》卷二一三《张居正传》。
①详参林金树：《万历帝》，吉林文史出版社版，第107—122页。
纳之弊有所减少。如北直隶沧州地区，“清丈以后，田有定数，赋有定额，有粮无地之民得以脱虎口矣”②。山东，“清丈事极其妥当，粮不增加，而轻重适均，将来国赋，既易办纳，小民如获更生”③。随着国家所能控制的纳税田土的增加，税粮收入亦大为增加。如按明初制定的民田最低租额每亩三升五合五勺计算，丈后新增的一百四十四万余顷，即可增加税粮收入五百余万石左右，相当于当时全国税粮总数的五分之一。这对于国计民生无疑是大有帮助的。史称其时“帑藏充盈，国最完富”④，经过清丈以后田籍制度比较健全当是一个重要原因。
特别值得指出的是，各地还在丈量田土的基础上，编制了新的“鱼鳞图册”，这次所编的“鱼鳞图册”，“盖一准国初鱼鳞之旧而益核之”⑤。即在格式上循洪武之旧制，在内容上加以覆核，力求更加精确，切合实际。万历九年（1581）各地丈量鱼鳞清册今存世者仍不少。从下面徽州府歙县丈量鱼鳞清册残卷伐字2624号（见附图），即可看出：与明初鱼鳞图册相比，万历初年新造的鱼鳞图册，项目编排更为整齐明白。例如，字号置于顶端，标明土名，又增加分装（庄）一项，凡是地段属两人以上共同占有者，于分庄项下详细记载各人所占之分数，而且登记丈量的实亩面积和税亩面积以及地块四边的边长等等，都较旧制精细、科学。
附图：②万历《沧州志》卷三《田赋志》。
③《张文忠公全集》卷十三《答山东巡抚何来山言均田粮核吏治》。
④夏燮：《明通鉴》卷六七。
⑤天启《海盐县图经》卷五《食货·土田》。
这次清丈田土，是在张居正的直接主持下进行的。由于张居正好大喜功，因此也产生了严重弊病，主要表现在丈量的方法上。各地为了讨好张居正，在清丈中多采用小弓丈量，“以求田多，或掊克见田以充虚额”①。明末清初史学家、浙江海盐人谈迁说：“江陵严细，时俱迎合，各省丈田，务加额为功。吾邑用弓缩原额六寸，至今仍之。想各省亦然。虽垦荒在内，而专于加额，未始无王成之伪也”②。不少地方，先后按用小弓新丈出的溢额（虚额）加征田赋。田有“虚额”，民必有“虚粮”，当然也就谈不上田籍有准的问题。而田籍无准，最终受害包赔的还是广大无辜小民。所以，张居正死后不久，“丈量之害”的言论就开始流行道路，说：“丈田均粮，原系惠民，乃虚文塞责”。加之“豪猾率怨居正”，早就用各种形式反抗、阻挠清丈田土，蓄意破坏田籍，土地制度终于随着朝政是非而日益松废。
从明初到明后期，不断丈地，核实田亩，编造田籍。而田籍始终混乱，田亩始终无准，图册遂成故事，赋役难以均平。这些并不是某个人的行为失误，而是封建土地制度所造成的严重恶果。
①《明史》卷七七《食货一·田制》。
②谈迁：《国榷》卷七一。
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