明中叶以后，田赋制度发生了重大变化，其中最引人注目的，一是金花银的出现，二是苏（州）松（江）府等地的均田均粮活动。
金花银金花银卸货币化的田赋，它是封建国家为保证朝廷财赋收入对实物田赋制进行的灵活改革。对金花银的出现，《明史·食货志》记载颇详：正统元年八月，“副都御史周铨言：‘行在各卫官俸支米南京，道远费多，辄以米易货，贵买贱售，十不及一。朝廷虚糜廪禄，各官不得实惠，请于南畿、浙江、江西、湖广不通舟楫处，折收布、绢、白金，解京充俸。’江西巡抚赵新亦以为言，户部尚书黄福复条以请。帝以问行在户部尚书胡，对以太祖尝折纳税粮于陕西、浙江，民以为便。遂仿其制，米麦一石，折银二钱五分。南畿、浙江、江西、湖广、福建、广东、广西米麦共四百余万石，折银百万余两，入内承运库，谓之金花银。其后概行于天下”①。
从表面上看，金花银的出现似乎是俸帖贱卖的结果，但是透过现象看本质，便不难发现金花银出现并非偶然，其背后蕴含着深刻的社会背景。田赋是封建土地国家（皇帝）所有的经济体现，种皇家之田就必须为朝廷纳赋输粮。明初田赋的实物之征是与当时社会的政治、经济背景相适应的。在经过元末战乱后，土地荒芜，百姓逃亡，社会财富极端困乏。农业乃立国之本。明初百废待兴，“军国之需，所资不少，皆出于民。若使之不得尽力田亩，则国家资用，何所赖焉？”②国家机器运转要求民著于土。要保持社会的稳定就必须使游离于国家编户外的人民重新纳入统治轨道，也须民著于土。天下初定，百姓财力俱困，要恢复社会经济亦必须民著于土。以米麦为主的田赋之征正是民著于土的产物，它反过来又进一步推动、强化民著于土。但是这种实物税有其固有弊端：（1）它容易造成所贡非所产。农业受自然条件影响较大，在明朝广袤大地上，恐怕“田土高仰，物产瘠薄，不宜五谷”①的地区不少，但田赋是维正之供，百姓不得不易米以供纳，“转展折阅，公私交弊”②。（2）从田赋运纳角度考虑，运纳税粮既有舟车转运虫鼠齿蚀的耗折，又有搬运装载如人夫船车水脚及芦席木板等种种费用，更有风波漂没与盗贼劫窃之危险。而对于那些僻居深山不通舟楫的役户来说，运纳田赋更为艰辛，甚至连朱元璋自己也哀叹：“民间租税，水陆窎远，送纳京师，实①《明史》卷七八《食货二》。
②《明太祖实录》卷十六。
①乾隆《昆山新阳合志》卷六《田赋》。
②《皇明诏令》卷一《初元大赦天下诏》。
为艰难。”③（3）田赋贮存亦受客观条件限制。永乐中，“米粟自输京师数百万石外，府县仓廪蓄积甚丰，至红腐不可食”④。社会财富造成巨大浪费。（4）从田赋的分配消费而言，对于到南京支取俸禄的武官而言往返劳费，不得实惠。而单一的田赋实物之征与伴随社会发展而来的从皇帝到普通官员的日益庞杂的各种消费需求相比，显然已力不从心。因此，在确保国家财赋不亏而又能使官民两利的田赋折纳便势在必行。
金花银的出现是在明初社会经济恢复和发展的基础上，商品经济逐渐活跃的必然结果。明太祖采取的重建经济秩序的政策措施卓有成效。在农业上，他奖励垦荒，实行屯田，兴修水利，推广经济作物的种植，推动了农业的恢复和发展，从而为工商业的繁荣奠定了坚实的物质基础。而经济作物栽培面积的扩大，为手工业提供更多的原料。在手工业上，他放宽对工匠的限制，实行轮班坐匠制度，刺激了手工业者的生产积极性，推动了手工业技术的进步。在商业上，实行轻税政策，三十而税一，整顿驿站，疏通运河，促进了商业的繁荣和一批市镇的勃兴。迄成祖即位，边境互市贸易逐渐展开，同时“遣使四出，招谕海番，贡献毕至”①，朝贡贸易的活跃又刺激了私人海外贸易的崛起。社会财富的增加和商品经济的发展，给传统的封建政治控驭下的经济带来冲击，它突出表现为大明宝钞的衰落与朝野率皆用银的出现。田赋折银正是在此历史背境下的产物，它不是一蹴而就，商品经济的发展是金花银的催生剂。
事实上，田赋折银在我国历史上早就已经开始。宋仁宗时曾下令将陈州夏税所征小麦折变成现钱②，宋神宗熙宁十年也有过田赋输银的记载③。在明初，朱元璋为解决逋赋、灾伤、税粮贮运困难等问题，多次下令将田赋改折他物，并称之为折色。但是此时的田赋折银只不过是临时性的应急措施，并且货币作为折纳的其中一种方式，与其他折色相比不居于显著地位。明正统出现的金花银实际上是我国田赋折纳政策的继续和发展，它与明初折色一脉相承，体现着政策的连贯性。但与前者不同的是：金花银是将田赋折纳货币正式制度化，并且随着时间的推移，田赋改折金花银的地理范围呈现出扩大的趋势。在南方，金花银作为均平官田、民田赋役负担的重要手段而被广泛运用。在北方，成化二十二年户部尚书李敏“请畿辅、山西、陕西州县岁输粮各边者，每粮一石征银一两，以十九输边，依时值折军饷，有余则召籴以备军兴。帝从之，自是北方二税皆折银，自敏始也。”①③归有光：《与邑令论三区赋役水利书》，《明经世文编》。
④《明史》卷七八《食货二》。
①严从简：《殊域周咨录》卷九《佛郎机》。
②《包孝肃奏议》卷七《请免除陈州折纳现钱疏》。
③《续文献通考》卷二《田赋》。
①《明史》卷一八五《李敏传》。
田赋货币化是我国赋役制度史上继两税法之后的又一重大变化，它对明代赋役制度的发展影响深远。金花银推行地区和派征对象不断扩大，金花银在国家赋税收入中所占比例日益上升，就连一向“不蠲不赦”、“全征本色”的漕粮在成、弘以后亦开始有条件、有限额地折征，并于隆庆五年正式确定“岁折一百万石”②的定例。受田赋折银的影响，明中叶以后力役折银趋势日益明显。就里甲正役而言，正统景泰间，周忱巡抚江南时，在南京推行里甲银制度，“税粮之外，每石加征若干，以支供办，名里甲银”③。浙江天顺中出现“里长敛钱从事”，供应里甲三办、均徭的“甲首钱”④。广东成化时出现“见役里甲又随丁田赋钱于官，待一年之用”的“均平银”⑤。福建成化、弘治间出现“见役里长随其丁田或钱输官以供一年用度”的“纲银”⑥。明中叶以后杂役折为价银的现象也比较频繁，正德初年，均徭出现力差、银差之别，并且随着时间推移，银差日增、力差日减。里甲、杂役折银代役，最终促成了纳银募役的一条鞭役法的诞生。
金花银给明代财政制度及社会经济带来的变化亦引人注目。它使明朝廷财政由原来的户部一元化管理改为太监掌管内承运库、户部掌握太仓库的二元管理。正统元年以后，原用于收贮坑冶课税的内承运库改以专贮金花银，由太监掌握，其银“自给武臣禄十余万两外，皆为御用”①。但是明中叶以后，由于宫廷用度奢靡，内承运库入不敷出，往往向太仓库索取银两。如成化十七年，因“赏赐用度浸广”，取太仓银三十万两入内承运库②。弘治时，“内府承运库告缺少供应金银，户部请借太仓银十万两应用”③。正德时，“内承运库中官，数言内府财力不充，请支太仓银，户部执奏不能阻”④。但是，倘若国家财政拮据时，则不能动用内承运库银，这无疑使明中叶后捉襟见肘的国家财政愈加困难。金花银给社会经济带来的影响突出表现为明中叶后商品经济的繁荣活跃。田赋的货币化促使纳税户为了交纳赋税，不得不将农产品投放市场，换取货币，即所谓“输赋之金，必负米出易”⑤。加速了农产品的商业化过程。并且，田赋征收白银，使货币成为衡量国库收入的依据之一，传统的以农为本的价值观念发生动摇，不重田土、逐末求利，弃②何乔远：《名山藏》卷五四《漕运》。
③顾起元：《客座赘语》卷二《条鞭始末》。
④《天下郡国利病书》原编卷八四《浙江二·海盐县》。
⑤《天下郡国利病书》原编卷九九《广东三·赋役志》。
⑥《天下郡国利病书》原编卷九一《福建一·福州府》。
①《明宪宗实录》卷二二一。
②《明宪宗实录》卷二二一。
③《明孝宗实录》卷七四。
④《明史》卷七九《食货三》。
⑤何乔远：《闽书》卷三八《风俗》。
儒从商，在所有之。田赋货币化刺激商品经济的繁荣，推动了明中叶以后手工业、商业的迅猛发展，在经济发达的江南地区专业市镇蓬勃兴起，社会经济生活更加绚丽多彩。
但是也可以看到金花银带来的负面影响。对纳税者而言，由于田赋是编户民的封建职贡，交纳什么，交纳多少，皆由朝廷依据政治权力专断，所以尽管有田赋“折色以米值为断”①的规定，但通过提高税粮的折银价以掠夺纳税者的事例并不鲜见。如成化十六年，山西粮价为每石值银三四钱，但闻喜县“岁输阳曲、灵丘、怀仁、山阴四王府并各镇国等将军禄米，每石勒折银三两”②。禄米的折价银比市价高达十倍。这无疑加重了纳税者的负担。再者，即使是“折色以米值为断”，但是由于价值规律的作用，使得田赋的折粮价随市场粮价的变化而波动，荒年折粮价高，丰年折粮价低，交通便利处粮价低，交通困难处粮价高，故而有谓：“折纳京储之例，或宜于北方舟楫不通之处，而南方则非所宜；或可行之下江米贵之处，而上江则为不便。盖湖广、江西、江北地方舟楫可通，米价不至翔贵，且每石有折银七八钱者，有一两者，参差不齐。令即下，而民尽以米变卖，非其所愿也。”③对于国家而言，金花银的折征必须以国家拥有充足的粮食储备为基础，任何政府都不可能将其国家财政流转完全依托于市场。面对金花银不断扩大的趋势，不少官员忧心忡忡，如丘濬曾指出：“为国家长久之计者，宁以寂粟当钱物，使其腐于仓庾之中，备之于无用；不肯以钱物当菽粟，恐一旦天为之灾，地无所出，金银布帛不可以充饥，坐而待毙也。”④丘濬的意见切中肯綮，令人深思，但其矫枉过正，则是走向了另一极端。
江南的均田均粮与金花银几乎同时发生的还有明中叶江南的均田、均粮活动。这里所说的均田、均粮不是平均地权，而是“欲因田以平其赋，使无不税之田”①。这场运动因其是在明代国家赋税重地——以苏州、松江二府为中心的江南地区，故而对明代中后期国家的赋税制度产生深远的影响。
江南的均田均粮活动肇于该地区的赋役之重，我们可从丘濬之言窥其一斑：“洪武中，天下夏税秋粮以石计者总二千九百四十三万余，而浙江布政司二百七十五万二千余，苏州府二百八十万九千余，松江府一百二十万九千余，常州府五十五万余，是此一藩三府之地，其田租比天下为重，其粮额比①《古今图书集成·食货典》卷一四五《赋役部·总论八》。
②《明宪宗实录》卷二一○。
③《明世宗实录》卷一四二。
④丘濬：《大学衍义补》卷二二《贡赋之常》。
①章漳：《均田论》，《古今图书集成·食货典》卷五八《田制部·总论》。天下为多。”②。其中苏州府以占全国1.16％的垦田面积输纳全国9.8％的税粮，松江府以占全国0.67％的田土上缴全国4.1％的额赋，无论是绝对田赋总额还是相对亩赋税率，均远远超出全国其他地区。导致该情况出现的最主要的原因是该地区官田太多（见附表），而明朝廷规定，官田是“按私租簿为税额”③。
江南官田集中是由多种因素造成的，从政治上讲，（1）它是朱元璋打击张士诚残余势力，巩固新生政权的必然举措。元末张士诚据吴，其所署平章太尉等官“皆出于负贩小人，无不志在良附表：苏松二府官民田比率表①地区官田民田田额百分比税粮百分比田额百分比税粮百分比苏州62.9994.737.015.3松江84.5294.315.845.7①资料来源：《正德会典》卷十九；《明史》卷七八《食货二》；正德《松江府志》卷七。
由美宅，一时买献之产遍于平江”①。及张士诚伏诛，“其将帅叛臣亦以歼灭，田皆没官”②。对于当时依附张士诚的江南诸豪右，朱元璋“怒其为张士诚守，乃籍诸豪族及富民田以为官田，按私租簿为税额”③。（2）它是朱元璋抑制豪强重建统治秩序的政策体现。江南大地主多聚族而居、累世仕宦，虽经元末动荡却死而不僵，明初他们“上足以持公府之柄，下足以钳小民之财”④，朱元璋运用政治暴力，或移江南富民外出濠州开垦荒田，而其江南之产籍没入官；或以重典严刑，将“田产遍吴下”的江南豪右如沈万三（松）、史有为（嘉）、黄旭（苏）、纪定（湖）等人抄没家产。（3）明立国后，朱元璋为加强皇权屡兴大狱，在著名的“胡蓝党狱”中，江南豪族受株连尤多，不少人“其子孙坐事谪戍，田亦没官”⑤。从经济上讲，明初百废待兴，亟须大量的赋役作为经济支持。而江南一带自魏晋以后由于民聚地辟，经济富庶，逐渐成为赋役的渊薮，唐代即有“赋出于天下，江南居十九”⑥之称，宋代更有“苏湖熟，天下足”①之谚。自宋代开始，历代统治者②丘濬：《大学衍义补》卷二四《经制之议》。
③《明史》卷七八《食货二》。
①《日知录》卷十；《廿二史札记》卷三○。
②霍韬：《自陈不职疏》，《明经世文编》。
③《明史》卷七八《食货二》。
④方孝孺：《逊志斋集》卷十一《与友人论井田》。
⑤《天下郡国利病书》原编第四册《苏松土》。
⑥韩愈：《送陆歙州诗序》，《韩昌黎文集校注》卷四。
都通过设立官田来加强对江南地区财赋的掠夺，朱元璋也不例外。他凭藉政治特权，一方面继承宋元以来遗留的古额官田的遗产，另一方面又通过查抄籍没等手段增置近额官田来满足其郡国之需。但是，官田重赋也带来严重的社会问题。客观上，当时低下的生产力水平和落后的生产方式已使百姓“幸无水旱之厄，所获亦不能充数月之食”，②其承受赋役重负的能力有限。为完纳赋役，“农夫蚕妇，冻而织，馁而耕，供税不足则卖儿鬻女，又不足，然后不得已而逃”③。这样对国家而言就产生“田地荒芜，钱粮年年拖欠”的逋赋问题，以苏州府为例，洪武三年逋负秋粮三十万五千八百余石，永乐十年至洪熙元年间欠粮三百九十二万石，宣德元年至八年积欠米麦竟高达七百九十三万六千九百九十石。使江南“徒有重税之名，殊无重税之实”④，国家的财赋收入大打折扣。对百姓而言就是大量逃亡，“苏松二府，盖因赋重而流移者多矣，今之粮重去处，每里有逃去一半上下者，甚者则不止于是而已”⑤。赋役编佥的基础发生动摇。
朱元璋也知道：“比年苏松各郡之民衣食不给，皆为重租所困。民团于租而不知恤，是重赋而轻人。”⑥但鉴于大明社稷未稳，北方又饱经战乱灾荒，国家重建急需该地区的经济支持，他只能采取移民外出、兴修水利、推广经济作物、发展手工业等措施来扶植生产，或通过减轻税率、蠲免逋赋、田赋折色等手段进行社会救济补苴以求苏松稍得苏息，客观条件决定了他不可能根本解决江南官田重赋问题。建文帝即位后试图缓解这一矛盾，但其享国日短，难有作为。靖难之师方息，雄才大略的明成祖赐功臣、赏士卒，大封亲藩。他增置武卫，添设百司，而又招集天下儒生数百人于馆阁，编辑《永乐大典》，“又发卒八十万问罪安南，中官造巨舰通海外诸国，大起北都宫阙，供亿转输以矩万万计”①，从而使得江南重赋问题的解决遥遥无期。明仁宗的即位标志着明初国家重建及开疆拓土时代的结束和安定的守成时期的开始，历史的演进使解决江南重赋正式列入朝廷议事日程。明仁宗遣广西布政使周幹赴苏州、松江等地巡视。次年，周幹向继位的宣宗皇帝起奏调查结果，这份奏折详尽陈述官田困民的弊政，使刚刚即位的宣宗皇帝深受触动，并促成其三下诏令以对重租官田改科减征：宣德四年下令：“官田纳粮一斗至四斗者减十之二，四斗至一石以上者减十之三。”②宣德五年重申减①范成大：《吴郡志》卷五○《杂志》。
②《明英宗实录》卷一八六。
③正德《松江府志》卷七《田赋中》。
④正德《松江府志》卷七《田赋中》。
⑤正德《松江府志》卷七《田赋中》。
⑥《明太祖实录》卷一三○。
①《明史》卷一四九《夏原吉传》。
②《大明会典》卷一七。
科令：“因各种官田起科不一，租粮既重，农民弗胜。自今为始，减除十之二三不等。”宣德七年再次颁诏：“自宣德七年始，但系官田塘地税粮，不分古额近额，悉依宣德五年二月二十二日谕恩例减免。”③同时遣“才力重臣”周忱赴江南督理税赋。
周忱的均田均粮改革周忱于宣德五年以工部右侍郎巡抚江南，正式揭开明中叶江南均田均粮的序幕。周忱下车伊始，即“入民间与村夫野老相语，问民间疾苦”①，“一切故弊皆为之虚心访问”②，在调查研究的基础上，逐步将自己的改革宏图在江南地区付诸实施。周忱改革的第一步骤是认真贯彻宣宗改科减征的诏谕。他与苏州知府况钟悉心计划，“曲计减苏粮七十余万，他府以为差”③。并于宣德六年奏请将松江古额官田依民田起科。但将官田改科减征，势必削减国家财赋收入，这是封建朝廷所不愿接受的，故“持筹者辄私戒有司，勿以诏书为辞”④。周忱也以“变乱成法，沽名要誉”之罪遭户部尚书的弹劾。宣宗虽不罪之，然其法终不得行。改革是一个艰难的扬弃过程，周忱作为一位封建官吏不可能顶住来自各方尤其是户部的压力，客观条件决定了他的改革权限只能是在保障江南赋税总额的前提下对官田、民田赋税负担畸重畸轻进行调整。聪明的周忱想出了两全之策——均耗折征法，并将其推广实践。这就是其改革的第二步骤。
均耗即均征加耗、牵摊耗米，或曰平米法。耗米是正粮以外的加派，主要用于补充税粮运输时的盗窃、消耗及脚费等。明初都金陵，民田每亩起科五升，已带七耗；后抄没入官之田科则各异，又征一斗七合。及成祖迁都北京，江南税粮漕运北上时，“一切转输诸费，其耗几与正额等”⑤，甚者“率三石致一石”⑥。但“豪户不肯加耗，并征之细民，民贫逃亡，而税额益缺”⑦。针对于此，宣德八年周忱奏行《加耗折征例》，令官田民田并出耗米，耗米并入正米一起征收，谓之平米。户无论大小，田无论官民，均得加耗。加耗的方式主要是论粮加，或每秋粮一石加耗六斗七升，或正粮每石征平米一石七斗至一石九斗；但也有论田加耗，“周文襄（周忱谥号文襄）于轻额③《明宣宗实录》卷八八。
①焦竑：《焦氏笔乘》卷四《周文襄》。
②陈建：《皇明从信录》卷十七。
③《明史》卷一三五《周忱传》。
④《明宣宗实录》卷七七。
⑤《天下郡国利病书》原编第九册，《常镇》。
⑥《明史》卷一五三《周忱传》。
⑦《明史》卷一五三《周忱传》。
民田，每亩加耗一斗有奇，以通融官田之亏欠”①。耗米除支付漕粮运输费用、损耗外，所剩余额称为余米，周忱设置济农仓以贮之，“遇农夫缺食，及运夫遭风被盗，修岸导河等口粮，凡官府织造、供应军需之类，均徭、里甲杂派等费，皆取足于此”②。如果余米数多，则下一年减征耗米。客观讲，加耗均征之法的推广使得江南各府税粮实征数额由于耗米的征收而比过去有所增加，这首先与国不亏，增加了国家财赋收入。同时，由于该法抑制了豪户不肯加耗的特权，并通过加征耗米，在一定程度上缓解了官田民田税粮畸重畸轻的矛盾，对于耕种官田的贫民来说，肩上负担有所减轻。更重要的是“其时粮虽加于民，而其补助余积之利悉归于民。民自征赋一石五斗（许多地方为一石七斗甚至一石九斗）之外，漠然不见他役之及，官府亦无科索之扰”③，官民两便。
折征就是折纳，周忱以田赋改征折色银而均平赋役。江南粮多役重，粮多源于官田多而租重，役重是因为该地区承担着解运数百万石税粮的艰巨任务。明朝廷规定，“其有全种官田人户亦编入围内轮当”④。轮当即轮当甲首，而甲首的第一要务便是输纳粮差。针对这种情况，正统以后，周忱以金花银为手段通过田赋改折以期达到赋役的均平。他规定派征田赋时，“七斗至四斗则纳金花、官布，轻赍折色；二斗、一斗则纳白粮、糙米，重等本色。因田则轻重而为之损益”。①由于四斗以上科则之田只能是官田，所以实际上金花银“专为此等重租官田（派征），..如无将民米派纳”②。本色米折纳金花银，免去了力役劳苦，节省了税粮运输之费，以此调停轻重科则田土，“是粮额虽未均，计其税则均也”③。
在推行均耗折征法的同时，周忱革除粮长制弊端，改良田赋漕运方式，渐次建立并完善税粮的征收、贮藏、运输过程中的各种规章制度。粮长制的改革包括：（1）针对税粮征收过程中粮长私造大样斗斛掊克百姓之弊，周忱“请敕工部颁钱斛下诸县准式，革粮长之大入小出者”。（2）简化粮长领缴勘合手续。“旧例，粮长正副三人，以七月赴南京户部领勘合，既毕，复赍送部，往返之资费皆科敛充之”，周忱令“止设正副（粮长）各一人，循环赴领，讫事，有司类收上之，部民大便”。（3）鉴于各县收粮无屯局，粮长即家贮之，周忱设立水次仓制度，“令诸县于水次置屯，屯设粮头、屯户各一人，名辖收，至六七万石以上始立粮长一人总之，名总收。民赴帖赴①蒋伊：《苏郡田赋议》，《清经世文编》卷三二。
②赵用贤：《议平江南粮役疏》，《明经世文编》卷三九七。
③赵用贤：《议平江南粮役疏》，《明经世文编》卷三九七。
④《大明会典·黄册》。
①《天下郡国利病书》原编第七册《常镇》。
②万历《湖州府志》卷十一《赋役》。
③钱薇：《均赋书与郡伯》，《明经世文编》卷二一四。
屯，官为监纳，粮长但奉期会而已。（4）严格税粮运输管理，设《拨运文簿》登记支拨起运之数，设《纲运文簿》开列运输途中花销开支之数，以备核查，杜绝运输途中粮长自盗或挥霍行为的发生。税粮漕运方式的改革主要是将原来军民各自运输的支运改为由民运至淮安或瓜洲交兑官员、由官军接运至通州的兑运，百姓承担官、军运输中的给耗：民运至淮安交兑者每石正粮加耗米五斗，民运至瓜洲交兑者每石加耗米五斗五升。同时还奏行京俸就支法，即将原在南京支俸的北京军官改向苏、松、常三府支取。这些与均耗折征法并行的配套改革，一方面使百姓所纳之粮最大限度地进入官仓，保证了国家税收的完整，另一方面又不同程度地减轻了纳税人负担。
江南重赋的实质是官田太多且科则太重，周忱既没有奏减官田数额，又没有降低官田科则，所以他的改革并不彻底，没有根本解决官田重赋的问题。但是他通过均耗、折征以及完善田赋输纳手续等手段，既保障了国家财赋收入，又使百姓赋役负担均平。然而周忱推行平米法抑制了豪户不纳耗粮的特权，触动了江南大地主的切身利益，他们群起攻讦，而明景泰帝即位后又对前朝重臣猜忌，周忱于景泰元年被迫致仕。
周忱以后的均田改革均平江南官民田负担的改革是时代的要求，大势所趋。所以“忱既被劾，帝命李敏代之，敕无轻易忱法”①。其继任者亦沿着周忱制定的改革方略向前推进。景泰五年，陈泰继任江南巡抚，鉴于“富室多轻额，其重者多在贫下”，陈泰“因以周文襄之法推广调停”，下令论田加耗，“民田五升之田倍其赋，官田之重者止取正额。泽始均而赋不损，上下便之”②。陈泰之后的继任巡抚李秉萧规曹随，“一守成法”，并制定了具体的加耗则例：亩征六斗以上田只征正粮不加耗，亩征五斗以上田每石加耗一斗五升，亩征四斗以上田每石加耗三斗，亩征三斗以上田每石加耗六斗，亩征二斗以上田每石加耗八斗，亩征一斗以上田每石加耗一石五升，亩征五升以上田每石加耗一石一斗五升。陈泰、李秉的论田加耗与周忱平米法相比，尽管都是田无分官民一律加耗，但周忱加耗无论科则轻重一律加征一石七斗，而陈泰、李秉加耗却是“以赋之轻重递盈缩”，科则重的官田加耗少、甚至不加耗，科则轻的民田加耗多，通过征收数额不等的耗米渐次实现官民田税粮的均平，因而是历史的进步。但遗憾的是，李秉之法“其例甚平，而难于稽算，吏不胜烦扰”①，故其均平的实际效能大打折扣，又加其上任不到一年即坐举知府违例罪被逮，人去政废。接替李秉任江南巡抚的是崔恭，他一上台就废除了李①《明史》卷一五三《周忱传》。
②康熙《松江府志》卷三二《名宦》。
①《明史》卷一五九《崔恭传》。
秉的改革，“悉如忱旧”，恢复了先前的论粮加耗，苏州府吴江县每正粮一石征耗五斗②，松江府“华亭县正粮一石征平米一石七斗或减至五斗，上海县正粮一石征平米一石九斗”③。这种做法，使得税粮越重，加耗愈多，“民嚣然不便”④。天顺五年，左副都御史刘孜巡抚江南。他在增辟财源的基础上对官民田负担进行整饬。当时由于江南赋繁役重，百姓纷纷逃亡，许多重额官田废而不耕，仅松江府就有四千七百余顷积荒田。刘孜奏定召佃荒田例，“召民开佃，不论原额。肥田亩税米三斗，瘠者二斗，谓之官租，不起科加耗。民欢趋之，芜秽尽辟”①。其垦荒所得羡米或用于抵充荒田虚税，或用来资补正粮加耗。针对官民田负担不均，刘孜因地制宜，苏州府论田加耗，“以陈（泰）、李（秉）二公所定酌为四则，正粮六斗以上加一斗，四斗以上加四斗，一斗以上加五斗五升，一斗以下加一石二升”②。松江府论粮加耗，华亭县每石秋粮加征耗米七斗至四斗五升，上海县每石加征耗米八斗五升至六斗。伴随着垦田面积的扩大，苏州耗米“后亦稍减”，而松江府正粮加耗也降至五斗。降至成化二十二年，浙江常山人樊莹知松江府事。为杜绝田输运纳时仓场书手侵盗害人之弊，樊莹“请革民夫，俾粮长自运，宽其纲用以资之”。针对当时“粮运纲费与供应军需皆出自余米，既收复粜，辗转重烦”，以致运夫折阅逋欠积累的状况，他令“夏秋税粮除常运本色外，其余应变易者尽征白银，见数支遣”③。其数“华亭县正粮一石加耗米三斗二升，白银一钱五分；上海县正粮一石加耗米三斗三升，白银二钱”④。樊莹的论粮加耗与周忱、崔恭，乃至刘孜等人之法无甚差异，但他将耗米折银，在田赋制度史上还是第一次。其实，正统以后，以加征耗米作为均平赋役负担的手段逐渐为江南人所认同和接受。论田加耗依官民田科则高下定加耗多寡，有利于耕种官田的人；论粮加耗依税粮多寡定加耗多少，有利于民田拥有者。但就两种加耗方式而言，其侧重点仅是田土的社会属性——官田与民田及与之相对应的税粮，田地本身的自然属性如各地土质不同、产量高低悬殊、灌溉条件好坏等却被忽视。以松江府华亭县为例：中乡近郭，在黄浦江两岸，亩收不到一斗；西乡依泖湖，多膏腴之田，岁亩收三石以上；东乡滨海，地高土瘠，岁亩收仅棉花十余斤或绿豆几斗余①。纳税户为维护自身利益，“东乡粮轻而收利薄，此愿粮上加耗也；西乡粮重而收利甚厚，此愿田②乾隆《吴江县志》卷十二《田赋》。
③康熙《松江府志》卷六《田赋》。
④傅维鳞：《明书》卷六七《土田志》。
①乾隆《吴江县志》卷十二《田赋》。
②乾隆《吴江县志》卷十二《田赋》。
③康熙《松江府志》卷二二《名宦》。
④乾隆《江南通志》卷一一四《职官志》。
①何良傅：《与郡守刘沂东书》，《明文海》卷二○六。
上加耗者也”②。依土地自然属性差异来确定不同加耗标准的呼声日益高涨，于是便有弘治八年江南巡抚朱瑄的《分乡论田加耗例》的颁行。他规定按照土质的不同，将松江府所属华亭、上海二县各分为东、中、西三乡，各乡以统一科则征收耗米：东乡亩加耗一斗一升，中乡亩加耗一斗三升，西乡亩加耗一斗五升。后来又将东乡分为沿海、不沿海两则，沿海亩加耗一斗，不沿海亩加一斗一升。此外，华亭县中乡亩复加耗一升，上海县中乡亩加斗三升、西乡斗六升。③分乡论田加耗法以加耗之均求田粮之均，它分乡论等，与田赋科则轻重无关，在更大程度上实现了均赋。但是由于松江“西乡之田大抵尽属士大夫之家”④，将土地肥沃亩产较高的西乡田多征耗米，这自然遭到了士大夫豪右的抵制，所以弘治十一年新任巡抚彭礼即在松江恢复以往的论粮加耗。弘治十五年彭礼为缓解论田加耗与论粮加耗的纷争，在松江知府刘琬的协助下制定出一套折衷方案：官田加耗于粮，每石征平米一石六斗；民田加耗于田，每亩征耗米一斗二升⑤。这种各打五十大板的做法，其结果只能是官田民田税额皆上升。实践证明这种折衷之法很难行通，故正德二年，巡抚艾璞又恢复了朱瑄的老办法，只是征收耗米略有下降。但正德六年新任巡抚张凤上台后再次改为论粮加耗。
自宣德到正德朝，以加征耗米作为均平官民田负担的手段，经历了论田加耗与论粮加耗的多次反复，它实质上是封建皇帝与封建地主相互争夺地租斗争的反映。朱明皇帝为维护封建郡国之需，通过广置官田将江南作为财赋的渊薮。明中叶以后由于科举制的蓬勃发展，江南缙绅地主迅速崛起，“士大夫一旦得志，其精神日趋于求田问舍”①。他们一方面想方设法广占良田，一方面千方百计以求轻赋，所以就造成“民田率归豪右，而官田累贫民”②，松江“西乡之田大抵尽属士大夫之家，而册籍类寄于东乡，田多缓征之处”③的局面。加耗法之争实质上就是利益之争。论田加耗依官民田科则确定耗米额，官田科则重，加耗少，民田科则轻，加耗多，这自然有助于解决官民田科则的畸轻畸重，但是论田加耗触动了广占民田的豪右士大夫的利益，因而他们群起抵制，其直接后果一是“辄减田土总额”，一是“钱粮不清”④。封建朝廷财赋不保，对此也采取谨慎的态度。另外，由于不同科则之田加耗各异，其改折种类亦各不相同，这就使原本复杂的田赋科则更加繁多细碎，②康熙《松江府志》卷六；《天下郡国利病书》原编第六册《苏松》。
③康熙《松江府志》卷六；《天下郡国利病书》原编第六册《苏松》。
④徐献忠：《复刘沂东加耗书》，《明经世文编》卷二六八。
⑤康熙《松江府志》卷六。
①张萱：《西园闻见录》卷四《谱系》。
②《明史》卷一八二《王恕传》。
③徐献忠：《复刘沂东加耗书》，《明经世文编》卷二六八。
④参见康熙《松江府志》卷六；何良俊：《四友斋丛说》卷八。
苏州一府田土科则达一千余则，湖州府竟达四千四百四十七则⑤，而这反过来又为豪强胥吏营私舞弊提供了机会。“官民之田，旧不过十余则，近则乃至千余，自巧历者不能算，惟奸民积年出没其中，轻重高下在其手，或以其税寄之官宦，谓之诡寄；或分散于各户，谓之飞洒；有司拱手，听其所为而不去。非不欲去，不能去也。其弊起于则数之细碎故也。”①从而使原来均平官田民田税额的效能难以全部实现。论粮加耗依税粮多寡征收耗米，官田科则高，其耗米必多；民田科则低，其加耗也少。这对民田私有者——豪右士大夫自然有利，他们力主论粮加耗以实现转嫁赋税负担给耕种官田的贫民的目的，通过合法手段来维护自身利益。但论粮加耗的不合理是显而易见的。万历时的赵用贤就一针见血地指出：“有田始有赋，凡与之贡赋，未有不因于田之多寡。惟田数未定，而概以粮数派征，此侵渔隐蔽所由起也。”②随着历史的向前推进，企图通过加耗来作为实现赋役均平的手段已显得力不从心。正德以后，朝野请求将“田粮无论官民，合为一等”的呼声日渐高涨。
明中叶以后的田赋改革：官民一则事实上，明中叶以后，国家对江南官田的直接控制权在逐步削减，它突出表现为官民田相互更易现象的频繁发生。按照规定，官田是国家直接占有管理的田地，耕种官田的人只有佃种权，官田不得买卖。但是，“官田承佃于民者，日久各认为己业”③。官田买卖屡见不鲜，“细民转卖，官田价轻，民田价重。贫民利价之重，伪以官为民；富者利粮之轻，甘受其伪而不疑”④。更有甚者，“埋隐官田，以为己业，转将瘠田诡为官税”⑤。在国家对官田控制权逐渐沦落的前提下，要保证朝廷财赋不减，将官民田科则合并、土地扒平负担不失为明智的应时之举。另外，由于明中叶以后许多重额官田废而不耕，官租无处收取。对统治者而言，与其让重额官田抛荒，倒不如将其准依民田起科来增加财政收入更为有利。“官民一则”改革实际上也反映了统治者的利益要求。
江南“官民一则”改革走在最前列的是湖州府，早在宣德元年，湖州知府赵登就“疏清官民田地山荡各为一则起科”，但由于得不到批准，“事寝⑤万历《武进县志·田赋》。
①赵用贤：《议平江南粮役疏》，《明经世文编》卷三九七。
②赵用贤：《议平江南粮役疏》，《明经世文编》卷三九七。
③顾炎武：《天下郡国利病书》原编第八册《江宁庐安》。
④王鳌：《吴中赋税书与巡抚李司空》，《明经世文编》卷一二○。
⑤霍韬：《自陈不职疏》，《明经世文编》卷一八七。
不行”①。正统时巡抚周忱亦有是法，然仍遭抵制。迨英宗复辟之初，湖州始行孙原贞等的官民田分搭加耗之法，“起科重者征米宜少，起科轻者征米宜多”，令“官田亩科一石以下、民田七斗以下者，每百岁征平米一石三斗；官民田四斗以下者，每石岁征平米一石五斗；官田二斗以下、民田二斗七升以下者，每石岁征平米一石七斗；官田八升以下、民田七升以下者，每石岁征平米二百二斗。凡重者轻之，轻者重之，欲使科则适均”②。该法论田加耗，通过对不同科则的田土加征数额不等的耗米来渐次实现官民田科则的均平。但是新任知府岳璇上台后即废除该法，实行论粮加耗，“奏每亩正粮不动外，其耗米不分等则，每亩通为一斗”③。但湖州府的改革并没有停留在论粮加耗与论田加耗的争论上，成化时该府辖属的武康县就已“奏行田粮事例”，开始“官（田）为一则，民（田）为一则”的改革探索，后又在全府七县推广④。正德十四至十五年，都御史许庭光和知府刘天和在湖州发动了一场广泛的官民田一则的改革，“奏将湖州田地四千四百四十七则均为二则，凡官田为一则，凡民田为一则”①。其具体方法是：“科则一依黄册不动”，但用耗米和折色进行通融均摊，“照官民田轻重加减分派，俱以实米三斗为率”②。嘉靖二十一年，知府张铎据粮里邵越等呈告申请，将正德官民各一则的改革向前推进为官民田合并一则的均摊法，他把全府夏税平米、折色、马草等米银总数分摊各州县，“于各州县田地山荡上不分官民，均摊派征包补”。各州县再按本府派给的米银总数，“委曲通融均派”，每田、山、荡一亩各应纳米银若干，“一州自为一则，六县各为一则”③。
苏州府的官民一则改革起步也较早。正德初嘉定知县王应鹏就倡议“官田轻重均作一则，民田并丝麦不科粮地，与成田荡涂亦均一则，造册在官，使民一体出纳”④。惜其建议未被采纳。迨入嘉靖朝，昆山人顾鼎臣充世宗的侍从近臣，后升礼部尚书，他在乡居四载，目睹江南田赋弊端，凡三次上书恳请予以清理，嘉靖十六年终于得到世宗皇帝的批准。江南巡抚欧阳铎受命总其事。其具体措施为：“令府州县各总其亩之额，而丈量田以正亩；括其征米、征银之凡，而计亩均输之。”“科则不易其旧，而比其最重者与其最轻者，稍以耗损益推移之。重而不能尽损者，为递减耗米，派轻赍，折除之以阴见轻；轻而不能加益者为征本色，递增耗米，加乘之以阴见重。诸推①万历《湖州府志》卷九《守令·郡守》。
②《明史》卷七八《食货二》。
③钱薇：《均赋书与郡伯》，《明经世文编》卷二一四。
④桂萼：《请修复旧制以足国安民疏》，《明经世文编》卷一八○。
①钱薇：《均赋书与郡伯》，《明经世文编》卷二一四。
②万历《湖州府志》卷十一《赋役》。
③万历《湖州府志》卷十一《赋役》。
④万历《嘉定县志》卷七《条议》。
收田者，从圩不从户；田为亩，人为子。奸巧无所容，而逃窜渐复。”①史称“征一法”或“均耗法”、“牵摊法”。顾鼎臣的门生王仪时任苏州知府，对欧阳铎的征一法改革贯彻得力。在王仪的积极推动下，苏州府官民一则改革进行得轰轰烈烈。吴县“将各科则与金花田耗裒益扣算牵摊，每亩正耗米三斗四升四合”②。通过计亩均输本色米和折色银实现官民田科则的平等。嘉定县在知府李资坤的主持下，在履亩丈田、清理逃税的基础上，推行征一法，“总计概县实存肥瘠相等田，算派岁用正耗平米，每亩止该二斗八升。以前项虚粮额不可缺，每亩均包二升，以三斗为则”③。常熟县在知府冯汝弼的推动下，履亩清丈，依土质不同定田赋为四则，最重者亩征三斗三升④。吴江县在清理粮册基础上，将全县平米四十三万八千余石，除去部分法定免征耗米外，“每亩摊正耗米三斗七升六合”⑤。昆山除低湮地外，每亩均摊三斗三升五合，“歉薄之田二斗二升”⑥。长洲县经过丈量；“每亩摊平米三斗七升五合”⑦。通过改革，苏州的官民田科则差异被逐渐拉平。
欧阳铎、王仪的改革在江南地区影响强烈，许多地方纷纷效仿。嘉靖十六年，常州知府应槚征得巡抚欧阳铎同意，在全府推行改革。他首先将一县夏税二税、各项杂征以及随粮征收之耗脚合并计数，得出其应征的本色米和折色银的总数，然后验粮均摊，向全县各项田土和税粮摊派。不过应槚的均摊是各县将官田平米总额均摊于一县官田，民田平米总额均摊于一县民田，各自通融均派，其实质就是官民各一则，这与苏州府官民一则有很大区别。嘉靖三十二年该府无锡县率先实行官民一则，无锡知县王其勤奉命清丈田地，在此基础上，“竟并官民田地”，依土质、地势不同“均为三则”①。江阴、宜兴等紧步无锡后尘“奏定官民田合为一则”②，取消了官民田科则差别。隆庆二年武进县亦实行官民一则起科，常州府“自是官田之则遂废”③。这标志着常州府官民一则改革的完成。
嘉兴府官民一则改革肇于嘉靖二十六年知府赵瀛发动的扒平法。扒平法的主要内容包括：（1）将各县正耗米总数，按各县官民总数均摊。“田不①《古今治平略·明朝田赋》，见《古今图书集成·食货典·赋役部总论八》。②崇祯《吴县志》卷七《田赋》。
③万历《嘉定县志》卷五《田赋考》。
④乾隆《常昭合志》卷三《田赋》。
⑤乾隆《吴江县志》卷十二《田赋》。
⑥归有光：《论三区赋役水利书》，《震川先生文集》卷八。
⑦万历《长洲县志》卷二《田赋》。
①万历《常州府志》卷四《额赋》。
②万历《常州府志》卷四《额赋》。
③《天下郡国利病书》原编第七册《常镇》。
分官民，税不分等则，一概以三年起征”④。（2）“不动版籍”，“合官民田地麦地一例牵摊耗米”，“正米重者耗减轻，正米轻者耗加重”，每亩“俱不出三斗之数”。但低产的山荡滩涂池溇水面等项亩征米五升，自为一则。在江南如火如荼的官民一则改革浪潮中，松江府则显得相对冷清。松江人文荟萃，景泰以降进士名额大增，成弘以后步入上层统治集团的不乏其人，伴随着明中叶以后王学的逐渐勃兴和传统的价值观念的改变，松江府日益强大起来的松江身份地主开始追逐一己之利。为维护自身利益，他们竭力阻挠官民一则的改革，嘉靖十六年欧阳铎在苏州府改革之时，松江知府黄润迫于压力没有归并官民田科则，只是将原来的论粮加耗改为论田加耗，改革明显滞后于苏、常等府，但扒平科则已是大势所趋。隆庆二年，林润任江南巡抚，他上任伊始便发现“江南诸郡久已均粮，民已称便，惟松郡未均”，奏请实行丈田粮。在林润的举荐下，原松江同知郑元韶奉命负责主持均平田则的改革。他在丈量土地的基础上，依松江府东、西、中各乡土质不同，分为上中下三等乡，上乡田二亩七分三厘九毫纳平米一石，中乡田三亩一分二厘纳平米一石，下乡田三亩六分三厘纳平米一石，自此，松江府官民田科则差别渐趋消失。
江南地区官民一则的改革自嘉靖末至隆庆已成不可阻遏的潮流，影响所及，许多地区也开始官民一则的均田、均粮运动。嘉靖三十一年，宁国知府刘起宗在该府实行核田，对于“所部六邑，通行丈量，俾富而强者田必有赋，贫而弱者粮无虚赔”。并在此基础上，“以官民均为一则”①。自隆庆元年至隆庆三年，应天府在两任巡抚林润、海瑞的奏请下，先后进行土地清丈，“官民悉用扒平，粮差悉取一则”②。隆庆元年，杭州府海宁县在知县许天赠的主持下，丈量土地，合官民为一则起科③。万历三年，镇江府在巡抚宋仪望的奏请下，“官民田地照亩起科”，“均为一则”④。大约到万历九年张居正推行一条鞭法时，江南大部分地区基本上完成了官民一则的改革。④《天下郡国利病书》原编第三十二册《浙江下》。
①《古今图书集成·食货典》卷一四七《赋役部·总论十》。
②万历《上元县志·田赋》。
③民国《海宁志稿》卷九《田赋》。
④《明神宗实录》卷四二。
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